邱胜利

(河南大学历史文化学院,河南开封 475001)

简析中古英国财政机构的演变

邱胜利

(河南大学历史文化学院,河南开封 475001)

财政机构的演变是透视中古英国王权性质变化的重要视角。中古英国财政机构经历了一个由王室财政机构向国家财政机构的演变过程,它揭示了带有较强私权性质的王权向不断扩大的公权性质的王权的转变过程。

中古英国;财政机构;公权;私权

中古英国王权具有这样一些特点:政府由国王自己设置;政府官吏由国王任命,且官员人数很少,政府花费由国王个人支付;政府职能主要限于国王自己的领地而在较小程度上影响全国。[1](P59-60)王国最高的公共政治权威仍带有私家宗主权的烙印。这些特点说明,在中古早期,英王拥有的国家权力主要是以私权的形式表现出来。大体说来,在中古早期,英国王权以私权为主,公权为辅;在14世纪以后,随着民族国家的产生和行政制度的发展,英国王权经历由私权性质为主向公权性质不断加强的转化过程。这一点从财政机构的演变可见一斑。

一、主要的财政机构

中古英国财政机构的发展和演变经历了一个长期而复杂的历史过程。它总体上呈现出由宫室、国库、锦衣库等属于王室內府的私人财政机构,向管理王国公共财政的财政署发展的趋势。

(一)宫室

英国的财政机构起源于盎格鲁—撒克逊时代。当时,较为独立的财政机构尚未形成。王廷既是王的宫廷生活的管理中心,也兼为统治王国的政治中枢,主要负责王国的行政、司法、财政等政务。王廷以国王的私家内府为核心而组成,国王所征钱物纳入王室内府所辖宫室(cham ber)的锦衣库(w ard robe)。内府中的宫室,本来是国王的寝宫,由宫室长掌管,宫室长负责王国的税物征调保管和各项财政支出、货币的铸造发行等。宫室之下还辖锦衣库,由宫室长属员在其间保管国王的服装、珍宝、文件、武器等。1066年诺曼征服后,盎格鲁—撒克逊时代的一些财政制度得以存留,威廉一世在制度上因袭多而创新少,国家的财政机构仍以内府的宫室兼之,由宫室长负责。

后来从王廷内府的宫室中渐次分离出其它财政机构,宫室的财政职能在一段时期内被取代,但宫室作为王廷的内府仍然拥有很大权力。

(二)国库

国库是从王廷内府的宫室中分离出来的。由于王室时常巡游,不便随身携带所征的全部财物, 11世纪初便在温彻斯特修建国库。随着英王财政收入急剧增加,王室政务日益复杂,王室规模不断扩大,加上国王巡游,财政支出也相应增加。于是英王便在继承盎格鲁—撒克逊王室财政机构的基础上进行改革。威廉二世在位间,始设国库长(treasurer)一职负责温彻斯特事务:钱物收支、账目核算、文件归档、财务纠纷等。国库长这一官职名称在诺曼征服前是不存在的。[2](P23)威廉二世后期,国库长一职才正式设立。

国库起初它只起保管、收藏各郡首上缴的金银宝物的作用,后来逐渐独立。诺曼征服后,威廉对以前英王巡游时所设的温彻斯特国库进行扩建,派出自己的亲信前往管理,温彻斯特国库的地位日渐重要。威廉二世时期,国库有了自己的官吏和固定的办公地点温彻斯特。在亨利一世时期,温彻斯特国库实际上已取代宫室而成为王国的财政中心。作为一个独立国家财政机关的雏形,国库在许多重大事物上仍听命于宫室,而且宫室也往往绕过国库直接提取钱物。

(三)财政署

财政署(exchequer)是英国最早的专业性财政机构。英国学者陶特认为:“国库是财政署之母”。[3](P83)诺曼征服后,为适应王权加紧控制财政的需要,国库和财政署先后从王廷内府中分离出来,成为较为独立的中央财政机构。

在威廉一世、威廉二世时,税收大多是实物而非货币,对征税者和被征者都太繁琐。新税的出现,带来了征收数目和征收人数的增加,由之帐目的记载更加复杂化,宫室人员已经不能负担如此繁重的任务,财政署应运而生。[4](P11)亨利一世时的财政署只呈现一个机构的雏形,亨利二世继位后,财政署才得以发展成型。到13世纪财政法庭从中独立出来,财政署成为一个单纯财政核算机构。财政署分为上下两部,上部是财政署的领导和监察机构,其成员由王廷小会议成员组成,普尔认为,他们基本上都来自于以前的宫室,只是已经渐渐失去了国王的私家臣仆的原始意义。[2](P97)下部是具体的财政收支执行机构,其主要成员是国库长及宫室长的代表。此外还有若干执事人员,从事一些具体工作,如熔银、化验、称量、计算、记录、保卫等[5](P523-609)。

英国的财政署制度是当时西欧比较完备的财政制度,对确保和扩大王廷财政收入作用很大。据统计,威廉一世后期的王室总收入约为2万镑,到亨利一世末年则增至3万余镑,至亨利二世时,又达到3万5千镑。[6](P56)至13世纪末爱德华一世时,因为战争需要,更多地依靠锦衣库处理紧急财政问题,并且让郡守等收款人直接地支付王室所需费用,不再经过财政署。财政署也有相对独立性,它的完善自然导致其独立性的加强,形成其自身的运行机制,而这和国王的个人意志发生冲突,国王往往更愿意利用自己的近僚管理,形成个人政府。[7](P96)这也导致了中古英国财政署的地位的波动。

财政署是中古英国特定历史条件下的产物。财政署并非是从国库中自然长成的,而是由于王权不断加紧控制国库的财政。它的出现标志着独立的财政机关的逐渐建立。从英国财政机构发展前景看,近代英国的国家公共财政管理部门是财政署,而以宫室为中心的财政管理机构逐渐萎缩成国王的私人收支机构。可以说,中古英国的财政机构的演变仍未突破封君封臣制的范畴。直到中世纪晚期以前,尚未形成完备的全国财政机构。从这个意义上说,它只是一个过渡性的国家机构,真正使财政署发挥效力的财政制度只有到近代才得以产生。[2](P90)

(四)锦衣库

锦衣库原来只是保管国王行李的地方。但在中世纪的英国,国王时常率领王廷“巡游”王国各地,随行的各种公文档案、现金收支也归锦衣库保管的了。锦衣库的地位日渐重要,发展到能够取代财政署而主管国家的财政收入。从约翰王后期开始,为有利、便捷地控制财政,国王让宫室所辖的锦衣库揽取宫室财权。据1213年的《收支卷档》记载,王廷的生活费、军费、官员薪金等都由锦衣库来支付。[8](P266)宫室的财政档案由锦衣库的吏员编订、保管,钱币运输也由锦衣库直接掌管,宫室的财政实权渐转归锦衣库。锦衣库从13世纪开始负责国家财政的许多工作。他们主要靠国王的印玺工作,直到现在印玺的作用仍然很大。[2](P24)长期以来,大量的收支和审计工作使财政署的程序复杂,效率低下。同时,财政署也不能根据物价上涨的具体情况指导实际税收工作;减少了国王收入,难以满足国王在紧急时期的财政要求。亨利三世为改善窘迫的财政状况,希望进行行政机构改革。但这种企图引起贵族的反对,斗争的结果导致1258-1265年的内战,锦衣库一度中衰。[7](P97)但在亨利三世当政后期和爱德华一世时期,又将财政署大权收归内府的宫室,最终又转入宫室中紧随国王左右的锦衣库,置于国王个人权威的直接控制之下。在爱德华一世统治时期,其中25年间,财政署支出大约为10000镑,而锦衣库支出的数额是1300000镑[8](P26)。由此可以看出,这一时期锦衣库的地位远在财政署之上。锦衣库的开支主要是就地为亨利三世及爱德华一世的军事行动提供所需军费。逐渐地,锦衣库发展为财政收支机关,而财政署则变成一个结算部门。另外,锦衣库还起着军事指挥机关的作用。爱德华一世死后,反对战争、反对国王财政集权的呼声不断,锦衣库因为掌管着军事财政大权而成为抨击的主要对象。反对者要求将“王室的所有资金都归财政署;小玉玺由专人保管等”。[8](P26)但是直到亨利五世时期,锦衣库仍然是重要的财政部门。

英王通过锦衣库将国家的财政收支大权完全控制在自己手中,使财政署的财政管理权削弱了,从而降低了议会在国家财政管理的地位。由于议会的反对,英王被迫逐步放弃对锦衣库的依赖。

二、财政机构的演变

中世纪英国财政制度的一个特征,就是机构重叠,权限不明,一个机关往往兼管司法、行政、财政工作,如财政署曾兼具财政和司法职能,锦衣库因其常在国王左右,13世纪时由财政机关上升为国王主要依靠的行政管理机关。这些财政机关的职权也常因形势的变化而不断变化。财政署兴起后,它的地位虽然重要,但它不可能完全支配王国的整个财政事务。为了摆脱财政署对王室消费所形成的限制,历代国王极力加强内府对财政署的控制,特别是扩大内府宫室的财权来取代财政署的职能。因此,在13世纪国王就从王廷中发展出其它财政管理机构,如宫室和锦衣库。在国库特别是财政署与王廷分离而成为国家财政机关后,原王廷内府中宫室的大部分财政职能在相当一段时期被取代,但宫室并未降至纯储藏库的地位,仍拥有从财政署提取钱物供王廷所用的职权。由于王廷时常在外巡游,从财政署所属国库中提取钱物十分不便,因而将财政收支的工作重心又渐渐转移到宫室当中。宫室毕竟是离国王最近的机构。到亨利二世初期,宫室已显出政府财政部门的雏形。宫室日渐成为一种财政机构,遂越来越多取代了财政署的职能。亨利二世后,交入宫室的款项更多。从《国库卷档》中可见,各种罚金都逐渐交给宫室。1165年,除了伯爵休向宫室交纳1000镑以外,一些“国王恕免”金、犹太人为获准经商所交纳的钱款、威尔士首领支付的抢动赔偿费等都交给宫室。[3](P106)约翰王为克服当时的财政危机,在财政收支上更是任意打破财政署的运作程序。由此,宫室在王国财政事务中的地位日显突出,其财权进一步扩展。由于约翰王此时利用宫室滥征,王室的财政收入激增。有人估计在他统治后期,其年收入已达60000镑。[9](P66)由于更便于国王控制财政,内府宫室经过数十年演变,到此时已成为又一重要的国家财政机关。爱德华六世统治时,他利用宫室管理财政收支,扩大了国王收入。亨利七世即位之初,主要财政机构是财政署,后来亨利七世恢复并改进了爱德华六世的财政管理制度,除了关税仍然由财政署掌管外,几乎国王的其它所有收入都交到宫室。从1487年起,亨利七世使宫室成为主要的财政管理机构。此后,财政署虽仍然存在,其官员也曾一度向专业化方向发展,但因国王总是设法突破其定制而直接控制财政,财政署趋于衰落。宫室的地位也没能长期维持。

由上可以看出,中世纪英国财政机构经历了一个复杂的发展和演变过程。从王廷内府的宫室中渐次分离出国库、财政署、锦衣库,又从财政署逐渐回归到宫室、锦衣库,最后又到财政署。大致说来,财政署主要负责公共财政收支,宫室负责王廷的收支,而锦衣库负责战争收支。宫室和锦衣库的收入主要依靠财政署的支付。由于王国政府机构与其母体王廷的分离过程尚未完成,政府还具有一定的国王私有的性质。政府官僚还带有国王内府私臣的痕迹,官吏往往数职合一而权力泛化。与其它行政事务一样,各财政机构的人员、权限职能经常重叠。英国财政机构的演变很好地说明了这一问题。

英国财政署本来是为适应王权加紧控制财政需要而创设的,是王权不断加紧控制国库财政的产物。但是,随着财政署运行机制的完善,其独立性日益加强,财政署又成为限制国王财政的机构。这样,国王就把目光转到了身边的宫室、锦衣库等行政机构处理财政。宫室和锦衣库虽然一度掌控大部分国家财政,但它们始终未能走出王室而真正替代财政署的国家财政机构地位。财政署成为议会控制国王财政的一个强有力的政府机构。

三、结论

从法理方面说,宫室、国库、锦衣库等属于王室內府私人权利机构,具有明显的私权的特征;而财政署是管理王国公共财政的机构,则属于公权的性质。在整个中世纪,英国这些财政机构经历了多次反复的演变,从中也反映了国王与贵族、议会之间围绕财政控制权所进行的长期的宪政斗争,而最终的结果是财政署树立了掌管国家财政的最高权威。可以说,英国中世纪财政机构演变的过程是一个争夺财政控制权的过程,它同时也揭示了带有较强私权性质的王权向不断扩大的公权性质的王权的转变过程。

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(责任编辑 王红丽)

An Ana lysis of the Tran sform a tion of Financia l In stitution s in M ed ieva l England

Q IU Sheng-li
(Co llege of H isto ry of Culture,Henan University,Kaifeng 4775001,China)

The transform ation of an important angle of view to analyze the kingship ofM edieval England. The financial institutions inM edieval England experienced a course from the financial institutionsof royal fam ily to national financial institutions.This coursewasan em bodim entof the transform ation from p rivate rights to the pub lic rightsof themonarchy of England.

M edieval England;Financial Institutions;Private rights;Pub lic rights

D 756.12

A

1672-2590(2010)05-0089-04

2010-08-07

邱胜利(1969-),男,河南安阳人,河南大学历史文化学院暨河南大学世界历史研究所副教授,历史学博士。