王雪丽,郝建新

(天津商业大学公共管理学院,天津 300134)

天津城市突发灾害事件应急管理研究

王雪丽,郝建新

(天津商业大学公共管理学院,天津 300134)

天津市毗邻首都北京,其独特的地理位置和自然地域特点,使天津市突发灾害事件应急管理面临的任务显得特别艰巨。因此,需要以“一案三制”建设为核心,分别从加强应急预案体系建设、健全应急管理体制、理顺应急管理机制、完善应急管理法制等四个方面,探讨天津城市突发灾害事件应急管理的有效对策。

天津市;突发灾害事件;应急管理;一案三制

城市突发灾害事件一旦发生,影响范围是非常广泛的:从人口伤亡到心理创伤,从构筑物的破坏到生态环境的污染,从受灾城市的损失到社会经济发展受阻等等。不断提高城市应对突发灾害事件的能力,是政府有效履行社会管理职能、提供公共服务的基础性工作,又是政府自身建设的重要任务。

1 突发灾害事件与城市突发灾害事件应急管理的基本界定

突发灾害事件是指突然发生,在自然界的矛盾运动以及自然界与人类的矛盾运动中,由自然因素、人为因素的叠加,对人类生存发展及其所依存的条件和环境造成严重危害的非常事件和现象。按照产生的原因可以把突发灾害事件区分为两大类,即自然突发灾害和人为突发灾害。[1]所谓自然突发灾害是指那些纯粹由于自然的原因,破坏了系统的正常循环过程、空间秩序、稳定结构而突然发生的祸害。主要包括:地震、台风、洪涝、山崩、海啸、飓风、滑坡、泥石流等。所谓人为突发灾害主要指由于人的行为打破了人与自然的动态和生态平衡,违反了系统的运行规律,导致科技、经济、社会、生态系统的动荡和不协调,引起人员伤亡和财产损失。人为灾害有:空难、海难、车祸、核泄漏、污染、火灾、疫病流行等。它是人类认识的有限与无限、科技发达与尚不够发达这类矛盾的必然表现形态。基于此,本文将《国家突发公共事件总体应急预案》规定的前三类突发事件,即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件纳入城市政府突发灾害应急管理的主要研究对象,而将社会安全事件排除在外。

城市突发灾害应急管理是指政为了降低突发灾害事件的危害,在对突发灾害事件的原因、过程及后果进行充分分析的基础上,有效集成社会各方相关资源,对突发灾害事件进行有效预防、准备、响应和恢复的过程。[2]

对这个概念需要进行两点说明:首先,由于城市突发灾害事件有其自身的特点、产生因素及影响范围,因此,政府部门作为城市应急管理的主体,应该根据每个城市潜在的灾害特点,有针对性地进行应急管理的规划和实施;其次,针对一些学者提出的“城市应急管理是一种非常态管理”的观点①,清华大学的薛澜教授在《危机管理——转型期中国面临的挑战》一文中指出:“社会转型期我国危机事件高频发生的潜在诱因,说明危机事件的常态性”,并进一步提出“建立我国危机管理体系、实现‘危机管理常规化’的政策建议”。[3]对此,本文认为在突发灾害事件的应急管理过程中,政府除了需要采取一些非常态的紧急措施之外,还需要采用常规化管理手段,加强对突发灾害事件的预防和准备工作,也即通常所说的“平战结合”。

2 天津市潜在的突发灾害事件类型

天津市独特的区域位置和自然条件特点使天津市发生突发灾害事件的潜在因素大为增加,具体表现为如下方面。

2.1 潜在的突发自然灾害

天津市地处海河流域下游,长时间大强度的降水容易出现洪涝灾害;位于华北平原地震带,发生严重地震灾害的可能性较大;北部的蓟县山区,以中低山和低山丘陵地貌形态为主,在强降雨和持续降雨条件下发生泥石流、滑坡等地质灾害的可能性较大;东临渤海,发生风暴潮、海啸、海冰等海洋灾害的可能性较大。

2.2 潜在的突发事故灾害

天津市周边有多条高速公路和国道、省道,市内道路错综复杂,容易发生重大交通运输事故;作为人口超千万的大城市,必须着重防范公共设施和设备事故;此外,随着滨海新区建设进度的加快,天津市将逐渐发展为中国北方重要的工业城市和高新技术产业研发基地,尤其是规划建设中的大港重化工业区,总规划面积为220平方公里,到2020年成为世界第二大石化基地,诸如环境污染、生态破坏、安全生产、恐怖袭击等事故灾害出现的可能性较大,如何有效防范和应对此类事故是对天津城市突发灾害事件应急管理工作的又一重大挑战。

2.3 潜在的突发公共卫生灾害

作为人口流动频繁的大型城市,天津市的传染病疫情和群体性不明原因疾病的流行防控工作形势严峻;天津市周边区县分布着很多农村,必须关注动物疫情防治;此外,食品安全问题也不容忽视。

3 天津市突发灾害事件应急管理现状及存在的问题

近年来,天津市政府以"一案三制"为核心,全面推进应急管理体制机制建设,取得明显成效。但是,也要清醒地看到,与国内外发达城市相比,天津城市应急管理工作还存在较大差距。

3.1 城市应急预案体系建设有待进一步加强

预案是应急管理体系建设的龙头。制定预案,实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化,也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼,形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案,就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在紧急情态下行使权力、实施行动的方式和重点提供了导向,可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机、关键环节的把握或资源浪费的概率,可以说,应急预案就是将“无备”转变为“有备”的过程。截至目前,天津市已基本实现突发灾害事件预案在各级政府、各级部门、各类灾种的覆盖,但对预案内容的可操作性、预案的适用条件、预案应对突发灾害的实际效果检验等问题的探讨还未提上日程。此外,由于缺乏统一的指导、监督和评估机构,预案演习实战性不强,流于形式,起不到应有的作用。而且,现有的预案演习大多集中于重点企业、商场等人群密集性场所,专门针对学校、幼儿园、养老院等在突发灾害事件中更容易受到伤害的弱势人群聚居场所的预案演习较少。

3.2 城市应急管理体制有待进一步健全

应急管理体制,主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。天津市在应急管理体制建设方面主要存在如下不足:

(1)缺乏具有独立地位和较高权威的常设应急管理指挥部门。目前,天津市城市应急管理的主要领导机构是一个非常设机构——天津突发公共事件应急委员会,该委员会主任由市长担任,委员会由有关市领导、天津市警备区、武警天津总队及相关委办局负责同志组成;该委员会下设办公室作为常设办事机构,办公室设在市政府办公厅,与市政府总值班室合署办公,加挂天津市应急指挥中心牌子(以下简称应急办)。应该说,这样的应急管理体制设计较之前的体制“缺位”而言是一大进步。不可否认,应急办在收集、报告、发布突发灾害事件信息、指导应急信息平台建设、组织审核应急预案、组织应急管理评估等常态应急管理工作方面确实起到了积极作用,但当突发灾害事件真正来临时,由于应急办的地位较低、缺乏权威性,因此不能自行决定启动应急预案,必须通过报告应急委员会,并要经过应急委员会内部协调之后批准,才能正式启动预案,事实上,这在一定程度上已经延误了危机处理的最佳时机。

(2)领导危机管理意识有待加强。2003年“非典”事件以来,天津市基本上没有爆发过大的突发灾害事件,一些领导对城市应急管理机制建设的重要性和紧迫性在意识上有所放松,甚至抱有侥幸心理。如在个别领导的意识中,认为突发灾害事件发生的概率很小,根本没有必要投入太多的财力和物力,而且应急机制建设不直接产生经济效益,对本地经济发展意义不大;而没能意识到一旦出现重大突发灾害事件,将造成更大的损失。

(3)专业救灾队伍建设滞后。由于缺乏对专业救灾队伍建设标准的统一规范,天津市除公安、交管、消防等部门拥有训练有素的专业救灾队伍外,其他行业的专业救灾队伍建设情况不能令人满意。如市政方面的事故抢修一般需20～40分钟才能到达事故现场,专业救灾队伍救援效率有待提升。

(4)社会动员不足。从纽约、东京等国外发达城市应对突发灾害事件的经验来看,公众是应急管理中不可或缺的一股力量。但在《天津市突发公共事件总体应急预案》中,却没有对突发灾害事件中最大的受众——城市居民在突发灾害事件处置过程中的权利和义务作明确规定,而且在天津市应急管理工作流程中,也没有为公众参与留有一席之地,公众参与应急管理的积极性尚未有效挖掘。

3.3 应急管理机制有待进一步理顺

尽管《天津市突发公共事件总体应急预案》赋予应急办以汇总信息的职责,但与国内外发达城市相比,天津市在应急管理信息和预警系统建设、城市应急联动服务、与周边城市的区域合作等方面仍存在差距。如应急办只负责接收各区县或各部门及企事业单位上报的突发灾害信息,自己却没有专门的机制来主动收集各种灾害信息;缺乏丰富的预案库、缺乏统一的城市基础信息库和信息资源共享机制,部门之间仍存在信息孤岛问题;尚未开启统一的应急特服号码,不利于快速获取突发灾害事件的准确信息;尚未启动应急管理区域合作项目等。

3.4 应急管理的法律法规体系有待进一步完善

在“一案三制”中,法制是基础和归宿。应急管理法制建设,就是要依法开展应急工作,努力使突发灾害事件的应急处置走上规范化、制度化和法制化轨道,使政府和公民在突发事件中明确权利、义务,维护国家利益和公共利益,并使公民基本权益得到最大限度的保护。作为一个国际化大都市,天津市既要有贯彻《突发事件应对法》的实施细则和相关配套制度,也要有结合本地实际情况的地方性应急管理条例。然而截至目前,天津市还没有出台有关处理突发灾害事件的地方专项立法,这在一定程度上制约人大对政府应急管理工作的有效监督。此外,尽管在《天津市突发公共事件总体应急预案》中有保护公民权利的相关表述,但对如何在灾害事件处置中保护公民权利的具体操作性问题缺乏回应,这样在紧急状态下公民权利很容易遭受来自各方的侵害而无法获得法律上的有效救济。

4 完善天津市突发灾害事件应急管理体系的对策建议

“一案三制”是预防和应对突发事件的基本保证,是应急管理体系建设的核心。天津市应该围绕建立健全突发事件应急管理长效机制,下功夫抓好“一案三制”建设。具体建议如下。

4.1 加强应急预案体系建设

(1)在实现预案编制“纵向到底、横向到边”的基础上,应将关注的重点从数量转向质量,要重点关注应急预案应对突发灾害事件的适用性和可操作性问题。为此,必须加强应急预案编制的程序化建设,在预案内容设计上要尽量体现灵活性特点,增加弹性化设置,如在编制某一专项应急预案时,可以提出不同情境下的多种应对选择,以此提升应急预案应对突发灾害事件的实际效果。

(2)要强化预案演练工作,改进突发灾害应急演练模式。要尽快建立专门的应急预案演练评估、检验机构,保障演练效果,及时总结演练中的经验,不断完善预案内容。此外,应急演习也不能局限于专业领域和商场等人群密集区,还要加强专门针对老弱病残等弱势群体的社区应急演练。

(3)要加强全民危机教育。国外非常重视全民危机教育,针对突发灾害事件的应急演练早已经融入日常生活,成为一种生活常态。2005年,伦敦发生了地铁爆炸事故,人们并没有恐慌,也没有发生踩踏事故,而是有序地撤离,这是平时反复训练的结果。今后,天津市可以借鉴诸如纽约市的“邮件警示”等做法[3],加强对市民的危机教育,提高市民的危机意识和应对危机的自救能力。

4.2 健全应急管理体制

(1)探讨建立具有独立地位和较高权威的常设应急管理指挥部门。具体可以考虑提升现有应急办的行政级别(比一般行政机关高半个规格),其下设:常态管理部门和专业救援部门。其职责分为两个方面:一方面,将现有应急办有关危机管理的日常工作转移过来,具体负责信息收集及对外发布、组织专家审核应急预案的编制、突发事件应急处理的事后评估与总结等常态化工作;另一方面,在突发事件发生后,启动专项应急预案,同时第一时间向有关领导汇报,并具体负责应急管理过程中各相关部门的组织协调工作,同时派出自己的专业救援队及时赶赴现场进行援救。

(2)将应急管理工作成效纳入官员考核体系。针对领导干部缺乏应急管理意识的问题,可以考虑将应急管理工作成效纳入各级政府主要领导干部和相关部门负责人的考核体系中,以此督促他们提高对应急管理工作的重视程度。具体可以从“一纵一横”两个方面着手:“一纵”是指从纵向上,针对天津市下辖的15个区和3个县的主要领导干部,制定符合当地突发灾害特点的应急管理考核指标。如塘沽区、汉沽区、大港区等临海辖区,要突出海洋灾害的预防和控制能力考核;蓟县等山区辖区,要特别突出对泥石流、滑坡等山区常见地质灾害预防与控制能力的考核。“一横”是指从横向上,针对各专业部门负责人,制定符合各自权限范围的应急管理考核指标。如对消防部门的负责人,侧重于对火灾和爆炸事故处理、化学品泄露等方面的应急处置和救援能力的考核;对通讯系统的负责人,着重考核通讯系统的日常维护、突发事件发生后通讯遭遇破坏时能否第一时间及时补救等能力。

(3)加强专业救灾队伍建设与管理。尽快研究制定专业救灾队伍建设统一标准,加强政府对专业救灾队伍救援水平的考核和监管力度,并通过给予救灾企业优惠政策等手段,充分调动和发挥企业救灾队伍的积极性。

(4)调动市民参与应急管理的积极性。借鉴纽约市建设“市民梯队”的做法[3],鼓励市民积极参与城市应急管理。可考虑在各社区推举一部分公益心和责任感强的居民,组成社区应急反应团队、医疗预备队、街区守护者等多个志愿者服务组织,缓解专业救援人力不足的现状。事实上这一做法在北京奥运安保工作中早已得到了具体应用。[4]

4.3 理顺应急管理机制

(1)加强应急管理信息系统建设。构建丰富的预案库,如中外城市应急预案信息库和中外应急处置案例库等;加强城市各部门之间信息资源共享机制的建设;建立信息公开披露制度,将突发灾害事件真相及时通告民众,防止信息不畅通可能引发的民众骚乱;充分发挥互联网在应急管理信息系统中的作用,并注意保障网络安全。

(2)做好危机管理的预警工作。尽快建立天津市潜在突发灾害事件的专业预警系统,如自然灾害预告、危险物质溢散事故警示、大气污染警示、有害物质的流入警示等,力争预警及时准确,并加以控制,将危机消灭在萌芽之中。

(3)建立应急统一特服号码。借鉴南宁做法,将现有的110、119、120以及12315整合起来,建立一个统一的城市突发灾害应急特服号码,与普通服务号码彻底区分,专门受理全市的自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发灾害事件的灾害信息和报警求助电话,提高应急处置工作效率,以此适应面对全部突发灾害事件的应急管理工作需要。

(4)加强应对突发灾害事件的区域合作。借鉴东京大都市圈区域合作经验[5],加强与周边省市的区域合作,提高京津冀地区应对突发灾害事件的广域合作能力。京津冀地区在地理位置、自然风貌、潜在的城市灾害种类等方面存在着很大的共性,加强突发灾害事件应急管理区域合作,既可以在区域内各城市之间形成资源共享的格局,又可以发挥区域各方在处理危机时的优势和特长,从根本上提升区域内各方应对突发灾害事件的能力。

4.4 完善天津市应急管理法律法规体系建设

建议由天津市人大出台《天津市突发灾害事件应急管理条例》,明确界定政府应急管理相关部门、社会、企业和公民在应对突发灾害事件时的权利和义务,特别是要对突发灾害处置过程中的公民权利保障问题作出明确的规定,提升现有突发灾害事件应急管理的法律规范层次,加强人大对政府应急管理工作的监督。此外,还需要将《突发事件应对法》纳为普法的重要内容,面向全社会加强宣传教育,普及群众应急管理法律法规意识。

注 释:

①2004年中国行政协会课题组郭济等人《建设完整规范的政府应急管理框架》一文把“应急管理”界定为“非常态管理”。

[1] 尚春明,翟宝辉.城市防灾理论与实践[M].北京:中国建筑工业出版社,2006:4-5.

[2] 郭济,高小平,沈荣华.建设完整规范的政府应急管理框架[J].中国行政管理,2004(4):8-11.

[3] 薛澜,张强,钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[J].中国软科学,2003(4):6-12.

[4] 郭济.中央和大城市政府应急机制建设[M].北京:中国人民大学出版社,2005:217-227.

[5] 张蔚然.人人皆兵——一个北京社区的安保进行时[N].新闻周刊,2008-07-21(27).

[6] 赵成根.国外大城市危机管理模式研究[M].北京:北京大学出版社,2006.

On Em ergencyM anagem en t of Unexpected D isasters in T ian jin C ity

WANG Xue2li,HAO Jian2xin (Schoo lof Pub licM anagem ent,Tianjin University of Comm erce,Tianjin 300134,China)

Tian jin City ad joinsBeijing City,the Cap italof China.The em ergencym anagem entof unexpected disasters is very onerous in Tian jin City because of itsunique geographical location and naturalgeographical features.Therefore,tak2 ing“One Plan and Three System s”as the co re,the paper exp lo res a series of effectivem easures in reponse to po tential unexpected disasters in Tian jin City such as strengthening the em ergency response p lan system,imp roving the em ergency m anagem ent system,rationalizhing the em ergencym anagem entm echanism,and perfecting the em ergencym anagem ent law,etc.

Tian jin City;unexpected disasters;em ergencym anagem ent;One Plan and Three System s

D 63

A

1674-2362(2010)05-0054-04

(责任编辑 丁 平)

2009-09-26

天津市哲学社会科学研究规划资助项目“突发灾害事件的社会控制与应急管理研究”(TJSKGC0818)的研究成果之一

王雪丽(1978—),女,辽宁海城人,讲师,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生,主要从事政府应急管理、当代中国政府与政治研究;郝建新(1962—),男,山西太原人,教授,博士,主要从事基础设施管理、公共工程项目管理、土地资源管理研究。