华北煤炭医学院法律系 刘东涛

首都经济贸易大学法学院 周序中

纵观世界各国特别是发达国家，都非常重视中小企业，中小企业在确保国民经济稳定增长、缓解就业压力、拉动民间投资、优化经济结构、促进市场竞争等方面的作用非常重要。

1 中小企业的重要作用

目前，中国中小企业发展迅猛，截止2006年10月底，我国中小企业户数已达到4200多万，占全国企业总数的99.8%，中小企业创造的最终产品与服务价值、出口总额和上缴税收分别占当期总额的58%、68.3%和50.2%，并解决了75%以上的城镇就业。另外，大企业几乎都是由中小企业发展起来的，如世界著名的微软、英特尔、戴尔、苹果等跨国公司，同时大企业的成长与发展离不开中小企业的支持。

2 我国中小企业健康发展面临的主要困难

综上所述， 我国中小企业对于保证社会长治久安具有重要作用，理应得到重视和促进，但是我国长期受高度集中的计划经济体制的束缚和影响，缺乏完善、系统、相互配套的中小企业法律体系，中小企业发展面临的问题和矛盾相当突出。特别是和国有大企业相比，由于市场准入、金融支持、社会化服务体系、获得技术、人才和信息、财税扶持等方面的歧视性原因，中小企业和国有大企业根本不能在同一起跑线上竞争。

因此就必须制订缜密科学、富有操作性的法律及建立强有力的专门机构执行之。具体来说，中小企业问题主要包括以下方面：

2.1 歧视性的市场准入制度不利于中小企业发展

仅以市场准入为例，由于对公有制经济占主导的理解有一个不断认识的过程，石油、铁路、金融、电力、电信、市政公用设施等(以下简称垄断行业)重要领域的相关政策不准中小企业染指，尽管其中很多已对外资开放。市场准入的不平等使大量民营企业局限在有限的低端行业中，形成过度竞争。广东的一项调查表明，在我国国有企业准许进入的80多个领域中，外资企业可以进入的有60多个，占75%，民营企业却只可以进入40个，不到50%。在中华大地上，石油、铁路、金融等高端产业(很多是高利甚至暴利产业)外资可以堂而皇之经营，大发其财，攫取垄断利润，分一杯羹。而广大中小企业(其中绝大部分市民营企业)却因“不带你玩”被“边缘化”而被排除在外，只能存在于竞争激烈残酷的制造、餐饮等产业，其中原因颇耐人寻味。

这使得我国中小企业普遍存在大量低水平重复建设，低水平过度竞争、盲目竞争等问题，使得本来就因中小企业风险过大而顾虑重重的民间资本投资更加谨小慎微，而这显然与国家试图引导、启动民间资本投资，进而扩大内需拉动经济增长的愿望背道而驰。与此同时，我国的垄断行业等重要领域由于缺乏必要的竞争，而导致诸如民航主管部门对“机票打折”问题的态度①以及”抄表工十万年薪”等问题频发，直接导致消费者权益受损，更为重要的是损害了市场配置资源的基础地位，与我国经济体制改革的大方向背道而驰。另外，对中小企业(其中绝大部分是民营企业)过分苛刻，对外资过分宽容，也会直接威胁到国家的经济安全，因为有些领域由于多方面的原因，国有企业与外资竞争并不占明显优势，民族品牌控制的市场份额日渐萎缩，而中小企业由于市场准入等原因又无法涉足，眼睁睁把资源拱手送与他人，真是令人扼腕叹息，而又无可奈何。现在我们无需调查在诸如计算机、飞机、汽车、摩托车等高科技领域有多少民族品牌，只要留意一下日用洗发用品、牙膏、饮料等领域还剩下几个民族品牌就足以令我们触目惊心。

我国的《中小企业促进法》是中小企业促进方面的法律， 但它对中小企业市场准入只有一些原则性的框架。这使得该法看起来更像政策宣言而非规范性的法律，因此必须完善之。

2.2 自有资金缺乏，而且融资困难重重

总体上看，目前融资困难是制约我国中小企业发展的一个关键因素，尽管针对中小企业融资困难，先后出台了许多相关的法律和政策：主要有《中小企业促进法》、国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见》、财政部《中小企业融资担保风险管理暂行办法》、中国人民银行《关于进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见》等。但是这并没有解决中小企业融资难的根本问题，究其原因，恐怕是因为这些措施根本没有从法治的高度看待问题，很多只是政策而不是法律，即使法律也只有空泛的理论，缺乏可操作性。我国中小企业融资难已成为中小企业发展中亟待解决的重点问题。

2.3 财税支持力度小且分散，缺乏统一的协调

财政税收历来是政府进行宏观调控的重要手段，目前，我国中央财政支持中小企业发展的资金政策有科技型中小企业技术创新基金、中小企业发展专项基金等。这些资金总规模每年不足20亿元，加上其他共享的政策资金，也不过百亿元。面对数量庞大的中小企业实在是杯水车薪，因而难以适应中小企业发展的实际需要。加之政府对各种中小企业资金进行多头管理，降低了财政政策对中小企业发展支持的影响力度。

现行关于中小企业的税收优惠局限于免征或减征两种措施，很少采纳国际通行的加速折旧、投资抵减、延期纳税、加计扣除等优惠措施。我国目前税收立法严重滞后，当前的税收立法大量使用授权立法即全国人大及其常委会授权国务院等立法。对中小企业的税收优惠同样没有纳入到法治的轨道，而是由税务机关头疼医头、脚疼医脚的制定一些比较粗糙的政策，缺乏全面系统的考虑，很难形成扶持的合力。例如根据新的《企业所得税法》，个体工商户、个人独资企业和合伙企业适用《个人所得税法》，其最高税率为35%，比《企业所得税法》规定的基本税率25%高出10个百分点，但与大型国有企业和外资企业相比，中小企业税前准予扣除的项目有限，因此实际税率仍然过高。无法达到涵养税源，进而鼓励中小企业发展的目的。

2.4 中小企业管理体制不健全，缺乏统一的中小企业管理机构

各国和地区政府一般都成立专司中小企业发展事务的行政管理机构，并从上到下形成网络，主要是执行法律，支持中小企业开展技术创新活动并为其提供各种咨询服务。如美国专门从事中小企业管理的小企业管理局(SBA)。

反观我国，目前国家发改委下属的中小企业司是我国主司中小企业事务的最高行政管理机构，各省设有中小企业局，但省、市、县3级中小企业行政管理体系并未完全建立，中小企业司纵向的管理网络并未自成体系。促进中小企业发展的政策措施分别属于不同的政府部门，要靠发改委下的一个司去协调横向的、与发改委平级的各相关部门如农业部、全国工商联等的工作，其难度可想而知。纵横管理体系不健全的情况下，处于权力下位的中小企业如何能完成《中小企业促进法》中的职能是受到质疑的。

3 完善我国中小企业健康发展的法律环境

因此，政府应充分认识中小企业在国民经济和社会发展中的战略地位，摒弃对中小企业的歧视态度，废除阻碍中小企业发展的法律法规，完善《中小企业促进法》及同“非公36条”的配套法律法规。而不是以“通知”、“意见”等政策来代替法律。因为中小企业发展事关经济建设和社会发展的全局，都与国计民生直接相关，因而国家权力机关在总体上行使专属立法权是很必要的②。具体来说，目前迫切需要解决的有如下方面：

3.1 完善市场准入制度，保障中小企业进入高端服务业等行业

要完善中小企业健康发展的法律环境，首先最重要的是政府在理念上应实现突破原来固步自封、过于保守的政策，那么相应的法律制度也会改观，因为经济政策是经济立法的前提，经济法是经济政策的法律化。无论是我们的宏观经济政策还是具体的法律都应当从仅仅重视大企业的发展转向大企业和中小企业发展并重转变；由不公平、歧视性的政策向平等、公平的政策转变；由控制和管理向服务和支持转变。具体到市场准入的法律制度，则更要从拉动经济增长、促进中小企业发展、扩大就业的高度，按着宪法的要求制定相应的市场准入法律制度，进一步扩大中小企业的投资领域。具体而言就是制定配套法律、法规，实施《中小企业促进法》和“非公36条”有关市场准入的规定。

3.2 进一步完善金融立法，强化对中小企业支持的力度

由于前述原因，中小企业不良贷款比率为33.4%，比全国平均水平高7个百分点，总体信贷风险水平较高。从而导致金融机构很少对其发放贷款或贷款金额不高。另一方面，在资本市场上中小企业很难通过股权和债券融资。

通过法律对中小企业融资进行规范和特殊保护，是世界各国扶持中小企业的通行做法。因此，我们必须完善有关金融法律法规，但是随后制定的《中小企业发展基金管理与使用办法》和《中小企业信用担保管理办法》等法律文件立法位阶太低，很难协调有关部委之间的工作。而且位阶过低的立法稳定性相对较差，不利于市场主体形成合理预期。因此应尽快制定制度化、规范化及具有可操作性的高位阶法律，如《中小企业信用担保法》以贯彻、落实《中小企业促进法》中的各项规定，依法规范和推进中小企业融资环境的改善。另外，大力发展中小金融机构、完善资本市场，拓宽中小企业的直接融资渠道 也很重要。

3.3 进一步完善财税立法，强化对中小企业支持的力度

财政补贴与税收优惠是世界各国政府保护和支持中小企业的普遍作法。我国《中小企业促进法》对此早有明确规定。这是支持中小企业发展的重要措施，也是目前世界各国政府支持中小企业发展的通行做法。虽然目前我国中央财政和有关省市都采取了这种方式，但对于发展资金严重匮乏、数量庞大的中小企业来说，不仅数量过少，更主要的问题是资金分散，存在财政扶持资金存在多头管理、责任不清等问题。

因此，需要我们的法律切实“定纷止争”，可以考虑修订《中小企业促进法》或制订专门的《中小企业财政支持法》，在相关章节进一步明确责任，对资金进行整合，切实提高有限资金的使用效益。法律要明确如何运用这部分资金来扩大、引导对中小企业的投融资，切实发挥财政资金的引导放大作用。《中小企业促进法》过于原则性的规定使得有关部门执行起来无所适从，因此修订《中小企业促进法》或制订专门的《中小企业财政支持法》甚有必要。同时要尽快推动国家中小企业发展基金的设立，为商业性中小企业融资体系提供必要的资金支持，促进各类产权交易市场和中小企业金融服务机构的发展。

另外，政府采购是政府财政支出的非常重要的形式，各国之所以纷纷建立政府采购制度，是因为在市场经济条件下，政府是最大的消费者，其采购支出的数额十分巨大。鉴于中小企业和大型企业特别是和国有大型企业相比处于劣势，中小企业规模较小而且缺乏资源，很多时候无法获得政府采购市场的商机。因此，有必要在相关法律中建立中小企业政府采购制度，这里可以借鉴美国等国家的做法，在避免政府采购行为对中小企业产生歧视的前提下， 明确规定将政府采购订单量的一定比例划给中小企业。

税收在促进中小企业发展商历来发挥着极其关键的作用。鉴于中小企业在国民经济中的地位及其自身的不足，许多国家都通过税收优惠政策来扶持和引导中小企业的发展，并有许多好的经验值得我们借鉴。因此我们要借国家进行税制改革、强化税收立法的时机，在修订或重新制定诸如增值税法、营业税法、征管法等的时候，明确支持中小企业的税收优惠，从而避免政策的易变性，稳定中小企业的合理预期。具体而言对中小企业，可以考虑如下税收优惠：①适用低税率。②减税、免税。③税收抵免或退税。④加速折旧、延期纳税。

3.4 需要全面理顺中小企业管理体制

各国为发展中小企业，无一例外地建立了由中央到地方的管理和指导中小企业的专门机构，美国是西方国家中最先设立小企业专职机构的国家，包括隶属于国会的中小企业委员会、白宫的中小企业会议和作为政府部门的联邦中小企业局(SBA)，在全国十大城市设立分局，在各州设有100多个下属分支机构，作为政府的一个独立部门，SBA在影响美国的经济决策和为中小企业服务方面正发挥越来越大的作用。

目前我国的中小企业分布于各个行业或各个部门，由于体制转轨的痛苦和缓慢，造成宏观管理不力，微观干预过多，不利于中小企业的健康发展。

为此，应打破目前的管理模式，依法设立专门的中小企业统一管理机构即直接隶属于国务院的中小企业局，首先应当明确划分对中央和地方政府管理、扶持中小企业的权限，并在地方的行政机构内部专设中小企业的管理部门。中央中小企业局应当为全国中小企业的创业和发展构设统一的法律框架，另一方面地方政府在其行政辖区内应当担负扶持本地区中小企业的职责，发挥地方优势，协调现实中各类中小企业的利益关系，针对全国性的总体政策框架，结合本地实际，制定切实可行的扶持政策。

注释

①资料来源：略论经济法上的调制行为。

②资料来源：经济法学。

[1]中华人民共和国中小企业促进法[M].2003.

[2]俞建国.中国中小企业融资[M].北京:中国计划出版社,2002.

[3]张捷.中小企业的关系型借贷与银行组织结构[J].经济研究,2002,(6).

[4]张得让.谈谈政府采购中的交易费用[J].中国物资流通,2001,(21):26

[5]张秀生.国外中小企业的发展概述[M].中国商业出版社,1999.