马小芳

（安徽师范大学 政法学院 安徽 芜湖 241000）

信访制度是一个传统的中国特色制度，但仅从其性质和功能层面来对比考究的话，国外也有与之相类似的制度。如俄罗斯的投函政治制度、南非的公共监察专员制度等。在我国的信访制度学术研究中，对信访有着广义和狭义之分，广义上的信访活动指“古今中外的社会成员或社会组织之间，通过写信、走访、询问等形式进行的社会活动。”狭义上的信访活动是指“公民采用书信、电话、走访等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”依2005年实施的《信访条例》，本文主要从狭义的方面来探讨信访的现存问题及解决途径。

一、当前我国信访制度的困境

信访最初设立的目的是以政治沟通、纠纷调节、权利救济为基准。但进入21世纪后，随着社会转型加速，结构调整和利益格局的变化，社会矛盾不断激发，导致群众信访量骤增，造成了“信访洪峰”，且暴露了信访制度的弊端及种种困境，甚至产生了信访制度存废之争。

（一）信访量激增，超级、集体、非正常和重复信访危害社会和谐

我国的信访量从95年的《信访条例》颁布以来一直呈上升趋势，据全国人大常委会办公厅信访局局长翟炳恺介绍，仅全国人大信访局每年受理的信访案件就达到10万件。最高人民法院2002年的法院工作报告表明：2001年，最高人民法院审结的案件有3047件，而处理的来信来访案件却多达152557件（人）次。信访量的居高不下，上访人员的大量聚集，严重影响了社会和谐与稳定。随着信访的矛盾越来越激烈，信访活动明显趋向组织化。为了能给政府足够的压力求得问题及时、有效地得到解决，在上访人数越多，领导越重视就越容易解决问题的意识驱使下，跨地区的信访人都热衷于联合起来，进行集体信访，这就给一些不法分子为实现分裂国家、破坏稳定、扰乱社会秩序、获得非法利益等行为提供了可乘之机。

（二）信访机构设置混乱庞杂，缺少系统性，效率低

信访制度发展至今，虽然一直得到党和政府的重视，但却缺少规范化的规定。如信访条例在执行主体方面仅规定“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”，导致我国信访机构的设立出现数量庞杂、名目繁多、隶属关系不统一等情形。从中央至地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访工作机构。有的称为信访局、信访办、信访工作局、信访室等，有的地区甚至社区委员会挂上一个社区信访接待室的牌子，也算是信访机构大家族的一员，致使信访机构多而不统一，各级信访机构又没有严格意义上的隶属关系及缺少权威性的统一归口管理及领导机构，导致上级信访机构与下级信访机构之间以及同级不同部门信访机构之间的协调能力很差，工作效率低下。

（三）涉法涉诉信访趋多，危害司法权威与司法独立

信访制度是具有中国特色的人权救济机制，运作的协调合理就能发挥加强党和政府与人民群众的密切联系、化解社会矛盾、维持社会稳定的作用，否则反之。21世纪以来，涉法涉诉信访所占比重越来越高。理论上讲，信访制度应该是公民进行政治参与和国家获取社会信息的民主实现及政府管理方式，或者说，信访制度应该只是附属性和派生性的纠纷解决机制，因为作为法治国家存在着司法、仲裁、行政复议等专门纠纷解决机制。但是，我国许多民众对信访制度产生了错位认识，尤其是在弱势群体的心中，认为信访机构是具有法院性质的纠纷解决裁判机构，导致信访量持续攀高。由于信访制度的错位问题，过多的涉法涉诉信访易形成行政权对司法权的干预，从而导致对司法独立和司法权威的侵犯和挑战。

（四）信访受理机制不合理，导致“截访”情形严重

信访制度作为国家管理社会的一种方式，一方面鼓励群众进行信访，另一方面又强调“稳定压倒一切”，强化基层信访工作责任制，要求切实将矛盾解决在基层，减少上访数量。在这种矛盾的理念下信访制度处于进退两难的境地。甚至出现了有些地方按信访量给政府排名，并将其纳入政绩考核体系。在这种政策的利益驱使下，一些地方政府和领导干部采取消极的暴力行为隐盖社会矛盾的措施，即“截访”。这样不仅侵犯了信访人的权益，更加剧了社会的矛盾，影响社会的稳定。如典型信访案件“河南人毕素娥案”。毕素娥是2000年12月25日“洛阳大火”死难者的母亲，因对事故赔偿不满，且在尝试上诉途径不果的情况下，选择了上访之路，并九次进京上访。后被洛阳市政府、公安局及相关单位的工作人员强行带回洛阳。之后毕被强迫写下不再告状的保证书。2001年11月29日毕素娥被以“扰乱社会治安”的罪名关进河南省女子教养所。从这个小个案中我们就可以发现信访现存的困境所带来的问题，值得我们深思和探讨。

二、探索新的路径解决信访困境

（一）信访制度的存废之争

信访带来的各种问题，不仅加剧了社会矛盾，更阻碍了法治建设的进程，因此在学界的研究中就存在了废除信访的呼声。持这种观点的主要理由有：一是信访基本不解决问题，信访就象摸彩票，中奖的概率太低，不仅增加绝大部分人的绝望感，客观上还成为了国家政治认同性流失的重要渠道，不如干脆取消；二是信访制度带有浓厚的人治色彩，在我国积极推进依法治国的背景下，把信访作为纠纷解决机制的主渠道，会消解国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。虽然说这种观点是根据现实的情形提出的，也不无道理，但是我个人认为现在提出废除信访制度不符合国情也不利于社会稳定发展。理由为：一是因为信访是我们党和政府在长期的革命和建设时期形成的一大政治优势或政治传统，废弃信访，将斩断这条重要的信息通道；二是因为信访并不与与我国建设法治国家的目标背道而驰，其理念是与法治理念相向的，完善信访并更好地与之相协调，共建社会，利大于弊；三是取消信访在我国当前司法腐败猖獗、人们对司法普遍缺乏信任的情况下又很不现实，它等于堵死了群众发泄不满的“排气口”，群众的怨愤无处表达将带来更大的社会危机。基于上述理由我认为现在完善信访建设是当务之急。

（二）完善我国信访制度建设的对策

1.培养民众的法制观念，纠正对信访的错位认识。从信访的总体形势看，民众对信访的功能和机制的认识不够，不仅仅是因为对信访的了解少，更多的是因为对法律的了解不足，对法律没有形成依赖性，从而把信访当做司法性质的机构来解决矛盾。俗话说“思想决定着行为”，要解决信访困境就必须培养民众的法律认识，端正民众的思想观念。实际上，法治建设也一样离不开民众的法律意识提高，这基于制度的建立和完善，需要有观念的引导和支撑，否则，所建立的就没有人民心理认同的基础。没有观念的制度就如没有生命的枯枝，制度是观念的物化和具体实践。法制不只是一种制度化模式，也是一种理性精神，一种文化意识，观念同样也构成了法制的一部分。

2.加强信访制度的规范化建设和信访监督。随着社会经济的发展、法制建设的完备，信访制度也应将与司法制度实现完善配合，共同构建公民权力的保障体系。这就需要有一个完整的信访制度规定与之配套。不仅要解决当前机制混乱、机构繁杂的情形，更要能与司法体制契合，而不影响司法独立和司法权威。因此，在信访制度改革中，首先要确立信访活动主体的信访人和信访机构双方是一种政治上的平等的交往关系。出台信访法、确立司法权威，涉法诉讼类信访案件全部纳入司法轨道等具体措施方案就需纳入考虑。现行《信访条例》存在许多不足，可以通过出台信访法弥补，如明确界定“有权处理机关”与信访部门之间的职权关系、规范信访文书格式、严格信访程序控制等；除此之外还应加强信访的监督力度，不光在规范中明确职责问就制度，还要让公民参与到信访工作机制中，发挥公民平等参与信访活动、引导信访人员成为构建和谐社会的参与力量，社会治理理论支持的是有序参与，对于民众的参与要积极引导、在沟通协商中予以规范。

3.完善权利救济协调机制，充分发挥信访作用。从我国信访当前的情况看来，信访与复议、信访与诉讼之间缺乏协调的机制，从而导致救济体系很难发挥高效的系统功能。要解决信访制度中涉及权利救济方面的问题，充分发挥信访这一重要功能，不仅要重构和创新信访制度本身，而且要完善信访与复议、诉讼、赔偿等救济制度的协调机制，使整个社会救济机制的各个环节协调与衔接起来。首先，要修改和完善相关的法律规定，如行政复议和行政诉讼法，调整其受案范围，将一些抽象行政行为纳入审查范围，让不合理的抽象行政行为得到及时的纠正，使涉及政策纠纷的信访问题得到事先的预防；其次，要通过降低复议、诉讼的门槛及成本，提高复议、诉讼的受理效率及公正程度来充分发挥复议诉讼的作用，使得民众愿意积极采取司法途径来解决纠纷，而不是盲目地信访，从而有效疏导涉法类信访；再次，通过复议与诉讼之间的有效衔接关系作为借鉴，建立信访与复议、信访与诉讼、信访与监察的衔接机制，充分发挥各机制的作用，达到各司其职又相互配合，确保问题得到有效且专业的解决；

4.推动法治建设，缓解和预防信访矛盾。社会的发展所带来的信访现象，可以说是法制建设不完善的体现之一。对于正在蓬勃发展的我国来说，推进社会主义法治建设，不仅是国家发展的内在要求，是国家长治久安的根本保证，也是构建社会主义和谐社会的重要任务，同是缓解和预防信访矛盾的方式。首先要确保良性立法。立法首先应该考虑的是人民的利益，只有在更大范围内代表保障人民的利益，才能使法律真正的作为公正的象征，才能更好地约束权利的行使，也才能更好地预防和化解社会矛盾，促进社会和谐公正。其次要保证依法行政，有效规范行政权力的运用，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。行政权是国家权力中最为重要与活跃的部分，依法合理地运行行政权力才能保障政府和社会稳定有序的发展。再次要保证司法公正，保障司法权威。司法是我国法治建设进程中重要的一部分，司法公正是法律公正的全权代表和集中体现，是司法公信力的直接体现，是维护社会正义的最后屏障。为了保证司法公正，可以采取提高司法人员素质，打击司法腐败，使司法公正避免不正当的干扰；提高监督水平和方式，强化司法监督，以快捷有效的审判、公正有信的裁判来解决诉讼问题，保障人民群众的合法权益，使人们相信依赖司法，从而有效缓解或消除我国独具特色的诉讼类信访。

[1]苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996.

[2]汤啸天.信访制度的改革与社会稳定[J].载探索与争鸣，2005，（4）.