杨庆东

（中共云南省委党校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

深化新形势下的干部人事制度改革

杨庆东

（中共云南省委党校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

当前，深化干部人事制度改革需要尽快克服新旧体制承接中出现的新矛盾、新问题，探索有效巩固党的执政地位、提高党的执政能力、保持党的先进性的有效途径。为此，应对存在的突出问题有明确的认识，对改革的主线和重点领域有准确的把握，正确处理好相关关系，这样，才能使干部人事制度改革沿着正确的方向前行。

干部人事制度改革；必要性；存在的问题；改革的要点

干部人事制度改革是由以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体开启，以江泽民为核心的第三代中央领导集体予以继承和发扬，以胡锦涛为总书记的中央领导集体进行整体推进的。当前，干部人事制度改革已进入到全面深化、攻坚克难的关键阶段，进一步深化干部人事制度改革，事关新时期党的建设新的伟大工程的成败，必须引起高度重视。

一、认清新形势下深化干部人事制度改革的必要性和重要性

我国干部人事制度改革已走过30多年的历程，经历了三个阶段：第一阶段：恢复和改革干部人事管理制度（1976年11月至1987年9月）。其特征是拨乱被林彪、“四人帮”搞乱了的干部人事管理思想和理论，恢复党的正确的组织路线；反思传统干部人事制度的弊端，开启干部人事制度改革的航程。第二阶段：实行干部人事制度分类改革（1987年10月至2000年5月）。其特征是寻找深化干部人事制度改革的突破口，明确干部人事制度改革的目标，探索干部管理新机制。第三阶段：综合配套、全面推进（2000年6月至今）。其特征是全面规划，采取综合配套措施，整体推进干部人事制度改革，构建新型干部人事制度。进入新世纪后，以胡锦涛为总书记的党中央继承和创新邓小平干部人事管理思想和党的第三代中央领导集体的改革理论，从抓重点领域——健全公务员制度入手，积极深化干部人事分类制度改革，努力推进善于治国理政的高素质干部队伍的建设进程，同时提出抓住人才队伍建设这一关键，努力创造人才辈出，充分激活人的创造力和活力的人才工作新体制。通过改革使原有的主要适应社会主义计划经济体制的干部人事制度发生了根本性的变化：大一统的干部管理体制被公务员制度、事业单位人事制度、国有企业人事制度所代替；党政干部人事制度实现了法制化，改变了靠政策管理的局面，干部录用、选拔、管理中引入的竞争机制、激励机制、权益保障机制、新陈代谢机制和勤政廉政机制，改变了干部管理沉闷的局面；单一的计划调配干部的局面被以市场化手段为主所代替，干部身份多样化和收入分配形式的多元化取代了统一模式，一种新型的初步适应社会主义市场经济体制要求的干部人事管理制度基本形成。

然而，干部人事制度改革的任务并没有因此而结束。这主要缘于两方面的原因，一是新体制与旧体制承接带来的问题没有彻底解决，许多新问题不断涌现，干部人事管理新秩序还存在紊乱现象，管理机制的协调性不足，改革步入攻坚克难的关键阶段。二是现行的干部人事管理体制与巩固新时期党的执政地位，提高党的执政能力，保持党的先进性的要求不相适应，继续深化干部人事制度改革的任务还很艰巨。为此，党的十七大首次将深化干部人事制度改革置于“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”中，论述分量明显加重。党的十七届四中全会通过的《决定》对深化干部人事制度作了专题论述，其地位和意义进一步显现。可见，深化干部人事制度改革是加强和改进新形势下党的建设极其重要的方面。“改革会有风险，但不改革党就有危险”①，所以，我们只有义无反顾地继续深化新形势下的干部人事制度改革，党和国家的改革大业才能后继有人，建设社会主义现代化的目标的最终实现才会有组织保证。

二、找准新形势下干部人事制度改革面临的突出问题

当前，干部人事制度改革已进入到攻坚克难的关键阶段，许多深层次的矛盾和问题逐步显露出来，这些矛盾和问题，既有管理体制中长期存在着的问题，也有新旧体制转化过程中带有转型特征的问题，还有新制度价值取向不明的问题。

1、选人用人的准确性和公信度不高。近年来，中央和地方党委都在强调要引入竞争机制，竞争上岗和公开选拔已成为干部选拔任用的重要形式。这两种形式进一步拓宽了干部的选拔面，在广纳群贤上产生了积极的作用。但在实际操作中，一些地方存在着程序不规范、标准不统一、考试针对性不强、随意性大等问题。干部推荐工作在落实群众知情权、参与权、选择权、监督权方面存在着走过场、曲解民意、不够透明、拉票等问题，民主测评的真实性、准确度难以保证。总之，在干部选拔问题上集中暴露出的突出问题：一是制度的科学性、规范性差，对细节的把握人为因素重，缺少刚性的程序化规定。二是缺乏“不拘一格降人才”的选拔机制。干部选拔标准中过度强化年龄、资（经）历、学历，使许多有识之士无法跃上高一级职务平台，不能有效发挥其聪明才智。

2、干部考核评价体系不健全。在干部考核评价中偏重晋升考察、主要领导干部年终述职和述廉评议，对干部的日常和年度考核重视不够。干部考核中“德、能、勤、绩、廉”要素的具体化指标不够明确、科学，针对性和操作性不强。体现科学发展观和正确政绩观要求的考核评价机制亟待完善。尤其是对地方党政领导干部政绩考核评价中的改善民生、提高公共服务水平、维护社会稳定、科学发展等方面的指标体系及权重等重视不够；正确政绩观所要倡导的重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认等导向作用发挥不充分；经得起实践和时间检验的干部考核评价机制还没有完全形成；干部考核机制在管理中所起的作用受到制约，改革和完善的空间还很大。

3、干部正常的职务晋升机制不顺畅，领导职务类与非领导职务类人员管理制度趋同化。长期以来，制约公务员积极性和创造性的一项瓶颈性的因素是公务员晋升难。《公务员法》的颁布实施，为行政执法类、专业技术类公务员开辟了新的职业发展空间，然而，对于综合类的公务员而言，传统的管理类别受多次机构改革提出的精简机构、减少领导职数的影响，普通公务员尤其是基层公务员晋升渠道受限制。从实际情况看，存在两难矛盾：一方面，许多基层单位存在非领导职务严重超编的问题；另一方面，又有大量的公务员因职数限制无法得到正常晋升。非领导职务与领导职务两者保持一定比例关系，管理趋同化制约着公务员职务的正常晋升。公务员职务的晋升对于职级的晋升制约性过强。

4、《公务员法》与现行公务员制度的对接还处在磨合期，存在不协调的问题。《公务员法》在公务员的范围划分、公务员的分类制度、公务员的竞争激励制度、公务员的职位聘任与任期制、公务员的职务与职级制度等诸多方面进行了制度创新。这些新制度的推行遇到了许多新的问题，譬如，在公务员登记环节，就遇到了人员过渡和录用手续不完备的问题、一些基层单位超编混编和“以工代公”的问题、从企业和事业单位违规调入党政机关的问题、领导职务和非领导职务超职数配备的问题、参公管理单位的审批和参公管理人员的认定问题，等等。此外，还有大量的与《公务员法》相配套的规章需要修订、废止和出台，这是一项庞大的系统工程。彻底实施《公务员法》将是一项长期而艰巨的任务和过程。

5、制度创新与深化改革的目标存在着局部性背离现象。通过30多年的改革，我们已逐步认识到评判干部人事制度改革成效的基本尺度，即把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来，充分激发各类人才的积极性、创造性，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度。干部人事制度的各项改革都应该朝着这一目标迈进。但在实践中，一些领域的改革却有悖于上述目标的实现。一是公务员实行阳光工资与事业单位实行绩效工资的标准和时间的差异性以及改革的不同步产生的矛盾。自公务员队伍实行了阳光工资以后，公务员队伍与事业单位人员队伍收入差距上的鸿沟，就是时下干部人事制度改革迫切需要解决的大问题。在许多地区和行业，这一问题不仅影响了工作人员的积极性和创造性，还影响到社会的稳定，对贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会十分不利。二是干部选拔中的公开性、竞争性与公平性、公正性的矛盾。公开选拔注重强调公开性、竞争性，打破资历界限，提倡“赛马”；传统的选拔强调能力、资历，注重公平和公正，提倡“相马”。兼顾两者是改革需要实现的重要目标，但在一些地方却演变成为“鱼”和“熊掌”不可兼得的关系。三是行政组织中各层级公开招录公务员与建立从基层培养选拔优秀年轻干部要求的矛盾。我国实行的是全国统一的公务员制度，但有中央政府、省区市政府、县市区政府、乡镇政府行政层级的划分，这些层级分别管理着国家的宏观、中观、微观的社会事务。不同层级公务员能力的构成是不同，需要具备的经验也不同。通常，新录用公务员只具备初级能力，而从中央到地方各级组织每年都有面向社会公开招录公务员，补充新生力量的做法，显然与公务员队伍能力梯次结构不相适应，存在着干部队伍来源上的结构性缺陷。四是干部分类管理所导致的交流难与广纳群贤、人尽其才、充满活力的目标要求的矛盾。公务员队伍与事业单位专业技术人员队伍、国有企业经营管理人员队伍的交流渠道不畅。坚持干部分类管理是干部人事制度改革取得的一项突破性的成效。分类管理注重了行业特点，增强了干部管理针对性，但却导致了干部行业化、定型化，限制了各支队伍间人员的流动，不利于人才的交流。干部队伍分类管理中的“三八线”现象，制约了广纳群贤、人尽其才、充满活力的新型干部管理体制的构建。五是重视选拔任用工作的规范化和程序化与实际效果差异性的矛盾。建立和健全干部选拔任用工作的各项制度是改革所要实现的重要目标。为此，近年来，从中央到地方都出台了若干关于领导干部选拔任用的条例、办法、细则，在选拔的程序上进行了大力的规范。而今选拔领导干部所走的程序比起中国共产党历史上的任何时期都要多，各级组织所花费的选拔成本也在大幅增加。然而，在一些地方选拔领导干部的准确性问题却没有有效提高，存在着重过程、轻结果的现象。组织人事部门在识人、用人方面的作用往往被各种程序所取代，过度关注了程序，而忽视了选贤任能、因事择人职能作用的发挥。

三、准确把握新形势下干部人事制度改革的要点

贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会是当前党和国家政治生活中必须牢牢抓住的两件大事，也是党的工作的重要出发点和落脚点，干部人事工作也不例外。必须使科学发展观、构建社会主义和谐社会的思想深入干部心中，化为自觉行动，并且成为推动、促进的重要力量，只有党的干部首先解决好新的理论武装问题，才能带领全国各族人民实现党提出的建设小康社会的伟大目标。在建设高素质干部队伍的过程中，广大干部尤其是领导干部要始终铭记发展是硬道理、稳定是硬任务的战略思想。干部人事管理工作必须围绕这一中心深化改革，提供好智力支持和人才保障。明确这一主线很重要，它为地方深化干部人事制度改革明确方向，即：有利于推动科学发展、促进社会和谐的举措都可以大胆的实践和尝试，反之则要予以纠正或完善。这为纠正当前干部人事改革中存在的失误、误区提供了评判标准。

1、强调德才兼备、以德为先的用人标准。选什么人，事关中国特色社会主义事业的兴衰成败。关于选拔官吏的标准，中国历史上一直就有唯才是举和唯德是用的争论。譬如三国时期的曹操就主张唯才是举，而宋朝时期的司马光在总结历史教训时提出了：自古昔以来，国之乱臣，家之败子，才有馀而德不足，以至于颠覆者多矣，岂特智伯哉！②因此，主张唯德是用。两种用人观反映出的是处于不同时代下维护政权思想方法上的根本差异。曹操身处战乱年代，为完成霸业而广招天下人才，尤其是军事人才，所以，可以不论出身、德行。而司马光是在总结历代王朝兴衰后发出的感慨，是历史规律的总结，其借鉴意义更大。早在抗日战争时期，中国共产党人就敏锐地意识到任用标准事关革命历史任务的完成。毛泽东在党的六届六中全会上就提出：中国共产党是一个在几万万人的大民族中领导伟大革命斗争的党，没有多数才德兼备的领导干部，是不能完成其历史任务的。主张干部应该是才和德都要兼备，这就开启了中国共产党用人的新标准：德才不可偏废，只可得兼。在正确的任用路线指导下，党一贯坚持德才兼备的用人标准，有力地保证了中国革命和建设事业的胜利。然而，今天我们党所面临的形势和挑战比起以往任何时候都要复杂、艰巨。从古今中外王朝的更迭或执政党执政的历史经验教训看，一个王朝或政党越是在它兴旺的时期，越容易出问题，尤其在用人上出问题。当前，在任用干部过程中，坚持什么标准的问题，不仅事关改革开放成果的巩固和发展，更关系党的性质的保持，社会主义旗帜的高举，中华民族伟大复兴事业的继续。中央组织部部长李源潮最近强调：“现在干部出问题，多数不是出在‘才’上，而是出在‘德’上。人民群众对干部的意见，主要集中在‘德’上。我们要密切与人民群众的血肉联系，必须坚持德才兼备、以德为先的用人导向，用人民群众拥护的人。”③因此，在坚持德才兼备的用人标准的前提下，提出以德为先，是当其时，适其势。具体到干部的德才问题，德是统领、是根本。考察领导干部德的重点要素是政治品质和道德品质，主要方面是履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻的表现、对待个人名利的态度等。

2、完善新时期干部选拔任用机制。现阶段，我国在干部的选拔任用中坚持民主、公开、竞争、择优，就是要海纳百川，搞五湖四海，不拘一格降人才，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。但是，如何选人的问题又特别敏感、关系重大、极其复杂，历来是干部人事工作的神秘地带、特权地带。要提高选人用人公信度，第一，要建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度。这是贯彻民主的前提。要突破少数人选人和在少数中选人的局限，就要明确哪些领导职位出现空缺，哪些人有权提名，提名的范围是哪些，法定的程序以及提名者和任用者需承担什么责任等。正确分析和运用民主推荐、民主测评结果，增强科学性和真实性。鼓励多种渠道推荐干部，广开举贤荐能之路，拓宽党政干部的选拔渠道。第二，健全干部考察制度。要完善考察标准，落实领导干部任用延伸考察办法，增强考察的准确性。实行干部考察制度是我党选拔任用工作的优良传统和特色，它不仅是对选拔干部中发扬民主成果的检验，更是党和国家事业沿着正确方向前进的保障机制。针对世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出的新要求，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫，考察干部应突破常规，要多方位、多视角，尤其要走群众路线。考察的领域不局限在工作圈，要延伸到干部的生活圈、社交圈、娱乐圈以及其他可能涉及的方面。第三，完善竞争性选拔干部的方式和差额选拔干部的办法。《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》都明确规定：公开选拔和竞争上岗是选拔党政领导干部的重要方式，将竞争机制引入到干部选拔任用中来，是深化干部人事制度改革的基本原则和方向。近年来，各地在实践中创造和积累了许多新的经验。完善干部选拔竞争机制的重点是突出岗位特点，注重实绩能力，坚持干什么考什么。推荐制是选拔主要领导干部的基本方式，是发扬党内民主重要形式。在实践中需要完善差额选拔干部的办法，推行差额推荐、考察、酝酿。第四，健全干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度。这是提高选人用人公信度的重要保证。要使选拔出来的干部让组织放心，让群众公认，就必须扩大选拔干部的工作信息，健全信息公开渠道，尽量做到公正透明。建立干部选拔任用责任追究制度，才能增强各级组织、负责人及推荐者的责任意识。第五，坚持党管人才，切实做好人才管理工作。高度重视人才工作体制、机制的创新是以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体适应新时期新阶段党和国家对人才需求而作出的重大战略部署。既要从基础的方面着手，完善人才培养、吸引、使用、评价、激励的办法，又要分类指导，突出重点，以高层次人才、高技能人才为重点，统筹抓好各类人才队伍建设。

3、注重优秀年轻干部、妇女干部、少数民族干部、党外干部的培养选拔工作。就培养造就年轻干部而言，要重点加强党性修养和实践锻炼，使他们切实做到忠诚党的事业、心系人民群众、专心做好工作、不断完善自己。建立来自基层一线党政领导干部的培养选拔链，大力选拔经过艰苦复杂环境磨练、重大斗争考验、实践证明优秀、有培养前途的年轻干部，扎实抓好后备干部队伍建设。对妇女干部、少数民族干部、党外干部的培养选拔则要加大力度，做到系统培养、择优使用。

4、继续深化干部分类管理改革。继续沿着党政干部、企业干部、事业单位干部分类管理的改革思路，进一步完善各领域的改革。当前，完善公务员制度要重点抓好以下环节：一是完善干部交流制度，尤其要疏通党政机关干部、企事业单位干部的交流渠道。二是完善干部谈话谈心制度。三是加大治懒治庸力度。四是健全干部退出机制。五是严格按领导职数配备干部。六是建立健全干部职务与职级并行制度。七是实行工资福利向基层和艰苦边远地区倾斜的政策。完善企事业单位干部人事制度的重点是尽快制定符合自身特点的人事管理办法，综合配套、整体推进。

5、正确处理干部人事制度改革政策与 《公务员法》的关系。我国干部人事制度实行分类改革后，干部人事制度被有效划分为党政机关干部人事制度、事业单位干部人事制度、国有企业干部人事制度。其中，党政机关实行公务员制度，由《公务员法》进行规范，实行法制化管理。近期，中央出台的一系列干部人事制度改革的重大举措，主要针对党政机关，而许多规定，譬如选拔任用和监督，同样适用于事业单位和国有企业领导干部队伍。各地方在干部人事制度改革实践中应注意区分对象，既要严格遵循各项干部管理的规定，又要严格遵守《公务员法》的规定，两者不可偏废。

注释：

①李源潮：《干部人事制度不改革党就会有危险》，2009年10月19日，来源：中国新闻网。

②司马光：《资治通鉴》卷第一，周纪一周威烈王二十三年（戊寅、前403），古籍出版社，1956年版。

③李源潮：《坚持德才兼备以德为的先用人标准》，《求是》，2009年第10期。

责任编辑：陈文兴

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1671-2994（2010）03-0153-04

2010-04-22

杨庆东（1964- ），男，云南大理人，中共云南省委党校公共管理教研部教授。研究方向：干部人事制度。