丁文荣 鲁道臣

（云南师范大学 旅游地理学院，云南 昆明 650092）

保山市城镇化建设问题研究

丁文荣 鲁道臣

（云南师范大学 旅游地理学院，云南 昆明 650092）

城镇化是加快保山市社会经济发展过程中必需着力解决的问题。改革开放以来，保山市城镇化取得了可喜的成就，但也存在一些实质性的问题亟待研究并解决。为此，保山市要抓住城镇化加速推进的重要战略机遇期，明确主攻方向，统筹协调，强力推进城镇化进程。

保山市；城镇化；发展现状；存在问题；环境条件；保障措施

保山位于我国西南边陲，是云南省西部地区发展较快的市州之一。改革开放30多年来，保山市经济社会发展发生了翻天覆地的变化，经济的较快发展带动了城镇化的稳步推进，城镇面貌不断改观，城镇活力显著增强，城镇化建设取得了可喜的成就。“十二五”时期，保山市将迎来城镇化加速推进的重要战略机遇期，然而，推进城镇化的过程仍然是一个漫长而富有挑战的艰难过程，城镇化建设过程中出现的一些实质性问题亟待解决。建设具有保山特色和时代特色的城镇化发展道路，要从长远目标出发，循序渐进，制定出一个切实可行的城镇化发展规划，为“十二五”保山市城镇化的健康发展提供决策指导。

一、保山市城镇化发展的现状与存在的问题

（一）发展的现状

第一，保山市城镇化取得较快发展。截至2009年，完成城镇建设投资20亿元，新增城镇绿地面积30公顷，新增城市道路3.65公里，新增建成区面积2.1平方公里，全市建成区面积达51.04平方公里，与2005年相比，增加了6.75平方公里，城镇化率达28.27%。第二，各县区的城镇化水平及实现程度存在差异的较大。目前，保山市所辖县区的城镇化水平呈现三个阶梯：处于第一阶梯的为隆阳区和腾冲县，2009年，隆阳区城市建成区面积20.45平方公里，城镇人口25.56万人，城镇化率达29.0%，高于全市同期平均水平；腾冲县县城面积达16.5平方公里，城镇化率为26.3%。处于第二阶梯的仅有昌宁县，2008年，全县城镇建成区面积达13.16平方公里，城镇人口达8.06万人，城镇化水平达23.4%，城市绿化覆盖率达28.22%，城市公共绿地率达26.25%，截至2009年，城镇化水平已上升至24.0%。可以看出，昌宁县的城镇化水平与腾冲县的较为接近，仅相差1.7个百分点，城镇发展潜力进一步显现。处于第三阶段的施甸县和龙陵县，城镇化水平为各县区最低，均为19%。第三，以建筑业、房地产业和市政公用事业为城镇建设的重点产业发展成就显著。城镇管理水平不断提高，城市规划的法律地位进一步落实，龙头作用得到充分发挥，以水、电、路、绿化等为重点的市政基础设施建设得到加强，五县区污水处理厂全面开工建设，城镇“三废”处理率显著提高，城镇功能不断完善，城市环境明显改善。

（二）发展中存在的问题

1、城镇化水平较低。无论是与全省平均水平34%，还是与全国平均水平46.6%相比，保山市的城镇化水平，还是较低的。目前，国家城镇化进程明显快于云南省，而保山市还处于缓慢发展的阶段，其城镇化水平的大小关系为保山市＜云南省＜全国。城镇化水平较低且与全省和全国平均水平差距之大，将给保山市在推进城镇化建设中带来巨大压力。

2、城镇数量少，规模小，结构不合理。到2009年，保山市共有72个乡镇（包括街道办事处），其中仅有24个镇，2个街道办事处，镇和街道办事处个数加总仅占全市乡镇个数的36%，城镇数量较少。从城镇规模来看，仅市府驻地永昌街道办事处和兰城街道办事处及腾冲县县府驻地腾越镇的城镇规模相对较大，其余23个镇的城镇规模均较小且发展的差距较大，结构也不合理。

3、中心城市的综合实力不显著。2009年，市府驻地隆阳区的城镇化水平仅为29%，低于全省同期平均水平，城镇化还处于缓慢发展阶段，对周边县区城镇的带动效应不突出，其综合实力较弱。

4、城镇（体系）规划落实不到位。市、县政府部门均委托不同的科研机构对市域和县域城市（城镇）的发展进行了总体规划，但许多具体的措施都落实不到位，没能更好地为推进地区城镇化发展服务。

5、城镇基础设施建设滞后于城镇规模的扩展。从全市目前城镇化的发展来看，城镇建设还处于主要依靠经济发展拉动的阶段，城镇基础设施建设需要大量的资金投入。“十一五”以来，保山市尽管每年都投入大量的资金用于城镇基础设施建设，但城镇发展的历史遗留问题及城镇规模的逐年扩展，城镇基础设施建设呈现明显的滞后性。

二、保山市推进城镇化建设的条件

（一）环境条件

1、国际国内发展环境。2008年9月爆发的全球金融危机对世界各国的经济发展产生了巨大冲击，在应对这场重大的危机中，我国采取了各种积极应对措施，尽管成绩显著，但金融危机给我国经济发展带来的影响也是巨大的。然而，这次危机过后，世界经济格局面临深度调整，将引发新一轮全球产业结构调整和技术革命，并为世界各国的产业结构调整和转型升级带来新的契机，中国在世界经济发展中的作用将进一步加强，同时，也将获得更多良好的发展机会。进入“十二五”时期，我国仍然处于工业化和城镇化加速发展的时期，城镇化建设的需求和发展的潜力不断增强，国内良好的发展环境在很长一段时期内将得到保持，这为保山市推进城镇化建设提供了良好的发展环境，保山市城镇化发展的潜力也将进一步被挖掘。

2、省内发展环境。我国经济快速复苏，较快地带动了云南省经济的稳步发展。从目前的发展速度来看，云南省经济发展将进入一个快速发展的时期，这为实现保山市工业化和城镇化的快速发展营造了良好的省内环境。此外，2009年胡锦涛总书记视察云南工作时明确提出要把云南建设成中国面向东南亚、南亚开放的桥头堡，进一步明确了云南省作为我国与东南亚、南亚合作桥梁的重要战略意义，随着“中国——东盟自由贸易区”的建立与运营，云南省将获得更多更好的发展空间，随着保山市正在申请“建设沿边开放试验示范区”的顺利推进，保山市在云南省面向南亚的重要区位条件将进一步凸显，会有更多的发展机遇。

（二）基础条件

从保山市目前的城镇化水平来看，推进地区城镇化建设主要还是依靠地区经济发展的带动，只有经济的快速发展才能使城镇化稳步推进。进入“十一五”以来，保山市总量经济以年均16.96%的速度较快发展，城镇化建设进一步推进，为“十二五”城镇化发展进入加快发展阶段打下了良好的经济基础。

1、经济结构不断优化，第二、三产业的发展成为地区城镇化建设的强有力支柱。自2003年来，保山市第一产业增加值比重呈现明显的下降趋势，第二产业增加值比重不断上升，第三产业增加值比重呈略降趋势，但降幅较小。可见，“十五”特别是“十一五”以来，保山市三次产业结构不断优化，第二产业较快发展，第三产业继续保持发展优势，成为推进地区城镇化较快发展的重要动力。

2、工业化带动城镇化，旅游业成为重要助推器。根据城市发展的理论，城镇化的发展必然经历依靠工业化推动城镇化向依靠城镇化推动工业化的转变过程。2003年以来，保山市的工业化发展和城镇化推进的趋势是一致的，到2009年，保山市城镇化率与工业化率之比达到1.33，低于世界公认的合理范围1.4～2.5:1，表明保山市的城镇化发展还处于依靠工业化推动的阶段。另一方面，旅游业对保山市经济发展做出了重要贡献，在以腾冲为中心，隆阳、龙陵为两翼的“一个中心，两翼推进，带动全市”的旅游产业总体发展思路的推动下，旅游业的贡献不仅仅表现在经济方面，更为重要的是它将不断推进城镇基础设施建设的步伐，最终形成旅游业与城镇化互动发展的局面。

3、城镇建设投资显著增强，城镇基础设施建设不断完善。2008年，全市完成城镇基础设施建设固定资产投资3.7亿元。保山中心城市续建正阳北路、太保路等11条城市道路，腾冲县续建城区中心休闲广场及道路建设等重点工程，基础设施建设共完成投资1.59亿元。施甸县加大旧城改造力度，龙陵县推进邦腊掌景区开发建设，昌宁县加紧城市道路网建设，共完成投资1.04亿。全市新增道路长15.65公里，面积19.2万平方米，截至目前，全市城市道路总长达252公里，面积达559.2万平方米。和顺镇、腾越镇、板桥镇、姚关镇、潞江镇五个旅游小镇抓住机遇，加大集镇基础设施建设和景区保护开发，共完成投资5745万元，辐射和聚集效应进一步加强。

4、城镇体系远景规划已基本成形，将为保山市推进城镇化建设提供重要指导。城镇规划是城镇发展的“指路灯”，只有在城镇总体规划的指导下，城镇化才能有条有序的顺利推进。《保山市城市总体规划修编（2007～2020）》、《保山中心城市建成区控制性详细规划》、《腾冲县城市总体规划修编（2006～2025）》、《昌宁县城市规划区控制性详细规划》、《龙陵县老城区改造修建性详细规划》、《施甸大河行政中心控制性详规》等一批重点规划的编制和《保山市城市规划管理委员会工作规则》、《保山市城市规划管理办法（试行）》等管理办法成为保山市“十二五”时期推进城镇化建设的重要的指导性文件。

（三）面临的机遇和挑战

1、面临的机遇。（1）工业化和城镇化继续加快推进，城镇化进入加速发展阶段。“十二五”时期是我国实现全面小康社会的重要战略机遇期，经济将进一步加快发展，工业化和城镇化继续推进，从国家层面来看，我国将进入城镇化带动工业化的城镇化加快发展阶段，城镇化带动经济社会全面发展的能力不断增强。从保山市的具体情况来看，“十二五”时期是保山市步入城镇化加快发展阶段的初期，工业化带动城镇化的发展特点仍然继续，工业化的较快发展为城镇化的稳步推进创造了良好的机遇。（2）以旅游业为重点的第三产业发展将继续扮演助推器的作用。保山市明确提出以腾冲为中心，隆阳、龙陵为两翼的“一个中心，两翼推进，带动全市”的旅游产业总体发展思路，开通了从缅北延伸至缅甸全境的跨境旅游，统筹以腾冲为中心，连接保山、德宏的滇西旅游环线，建成了全省首条导视系统最完善的自驾车旅游线路，旅游业的国际化发展趋势进一步推进。旅游业的快速发展极大的推动城镇化进程将是“十二五”城镇化发展的一个显著特点。（3）发挥沿边面向南亚开放的作用明显增强。无论是从历史和现实基础，还是从区位和文化优势来看，保山无疑成为我国面向南亚的重要通道，目前，保山市政府正在向国家申请设立“中国保山沿边开放试验示范区”，这既是贯彻落实胡锦涛总书记提出的“把云南建设成中国面向西南开放的桥头堡”的重要举措，又是实现保山市跨越式发展的重要行动目标，为保山市城镇化发展提供了良好的契机。

2、面临的挑战。（1）金融危机的影响还在持续。尽管全球金融危机后的世界各国正在步入较快复苏阶段，但金融危机的区域影响并没有完全消除，保山市经济发展的外需、内需不足，经济发展的不稳定、不确定因素依然存在，以经济发展特别是工业化的推进为重要引擎的城镇化发展势必受到影响。（2）县区间的发展差距较大。保山市所辖的五个县区中，仅有隆阳区和腾冲县整体上处于较好的发展水平，昌宁县、施甸县和龙陵县尽管发展较快，但由于发展基础、发展环境等因素的影响，总体发展水平仍然较低。区域发展的不平衡对实现全市城镇化的较快推进带来了巨大的挑战。（3）城镇化水平的测度标准单一，城镇化发展存在较多隐患。目前，国家主要采用城镇人口比重来衡量城镇化水平，城镇化作为衡量区域现代化的重要标准之一，有其复杂的评价标准，并不仅仅表现在人口的户籍转变上。一般情况下，城镇化应包括人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化、基础设施城镇化和社会城镇化等方面。保山市在推进城镇化建设中，不考虑其他因素，仅基础设施城镇化就存在许多亟待解决的难题。因此，要全面推进保山市城镇化将面临诸多困难和挑战。

三、保山市城镇化建设的主要任务和保障措施

（一）城镇化建设的主要任务

1、壮大农村经济，实现农业产业化，大力推进新农村建设。无论城镇化发展到什么程度，农村与城镇对应的格局不会改变，城镇的发展靠农村，城镇的进步需要农村。保山市是一个农业市，“三农”的发展始终是现代化建设的主要内容，发挥地方优势，巩固提升粮油、畜牧、甘蔗、茶叶、咖啡传统产业，做强做大烟草产业，培育壮大核桃、油茶等林果产业和蔬菜、中药、桑麻、山葵等新兴特色产业，逐步实现农业产业化。近年来，各地的实践证明，城镇化程度越高的地方，城镇化与新农村建设的互动作用越显著，新农村建设始终是城镇化推进的强劲力量，我国经济增长最大的潜力在城镇化，最大的内需在新农村建设。因此，“十二五”时期，农村发展与城镇建设始终是保山市统筹城乡协调发展的关键时期，大力推进新农村建设，既是城镇化建设的基础，又是实现农村跨越式发展的要求。进入“十二五”时期，努力实现农业总产值、农业增加值年均增长8%的目标，为推进城镇化建设打下坚实的农业基础。

2、加快推进新型工业化步伐，充分发挥工业发展的“火车头”作用。“十二五”时期，保山市刚刚跨入城镇化加速发展的初期，其城镇化发展的特点是依靠工业化带动城镇化发展，工业化对城镇化发展起着“火车头”的关键作用，加速推进新型工业化的步伐刻不容缓。一方面，加强市水长工业园区和保山、腾冲两个省级重点工业园区及龙陵、昌宁特色工业园区基础设施建设，健全完善园区运行机制，通过工业园区建设，使保山市的工业化进程发生质的飞跃，“十二五”时期，保持工业增加值以年均20%的较快发展，到2015年，实现工业增加值137.36亿元；另一方面，依托工业园区的发展，创造更多的就业岗位，促进城镇居民和进城务工人员的顺利就业，到2015年，努力使城镇登记失业率控制在8%以内。

3、全面推进旅游业的国际化发展，使其成为城镇化发展的“助推器”。继续实施以腾冲为中心，隆阳、龙陵为两翼的“一个中心，两翼推进，带动全市”的旅游产业总体发展战略，加强旅游基础设施建设，加大特色旅游的国内外宣传力度，把腾冲打造成国际化的优质旅游目的地，同时，加强隆阳、龙陵的旅游业发展，通过旅游的发展加速助推全市的城镇化建设。

4、着力提高城镇化水平，以城带乡，以乡促城，实现城乡协调发展。城镇化水平的不断提高是推进城镇化建设的最终目标，但城镇化并不仅仅是城镇自身的建设问题，更是统筹城乡发展的战略问题。为此，一要努力培植一批具有发展潜力的小城镇，加强城镇建设的特色，把他们建设成为基础设施完善、城镇承载能力较强、具有地方特色、城镇环境优美的特色小镇。二要加强新农村建设，以城镇建设带动乡村发展，以乡村建设促进城镇化水平的提高，实现保山市城乡协调发展。“十二五”时期，努力使保山市的城镇化总体水平达到40%。

5、发展“低碳生态城市”，为全面建设“民生城市”打下坚实基础。“低碳生态城市”是以低能耗、低污染、低排放为标志的节能、环保型城市，它是一种强调生态环境综合平衡的全新城市发展模式，是我国贯彻落实低碳发展的重要举措之一。低碳发展和民生改善将成为保山市“十二五”发展的重点方向，倡导构建“民生城市”的理念，在基础设施建设、城市建设方面大力使用节能、绿色环保材料；在企业排污方面严格执行国家规定的“三废”排放标准或是通过技术升级，把生产过程中产生的废弃物降到最低标准；在居民日常生活方面，倡导低碳生活、低碳消费。从城市长远发展的角度出发，实施“低碳发展，保山先行”的发展思路，到2015年，努力把隆阳、腾冲打造成“低碳生态城市”，为保山全面创建并实现“民生城市”打下坚实的基础。

6、不断完善城镇基础设施建设，提升城镇的整体功能。继续加大对以水、电、路、绿化等为重点的市政基础设施建设的投入，加快完善供水管网和排水管网的改扩建工程，增强城镇的供水能力和污水处理能力，完善电网建设，提升供电能力，大力推广节电节能产品，加强城镇道路的改扩建力度，消除交通拥堵的隐患，增加绿化面积，提高城镇的生态环境质量，使保山市城镇的整体功能不断增强。

7、加强城市管理，增强服务意识，提高城市的管理水平。推进城镇化建设，难在规划，更难在管理。为此，要树立“三分规划、七分管理”的理念，建立健全城市管理条例，规范管理秩序，紧紧围绕“脏、乱、差”的整治，重点抓好城市交通、城市卫生、城市环境等的管理工作，增强城市管理的服务意识，建设一支完善的城镇管理团队，不断提高保山市的城市管理水平。

（二）保障措施

1、强化规划的龙头作用，加强领导，狠抓落实。城镇化发展规划是推进城镇化建设的纲领性文件，将指导规划期内城镇化建设目标的顺利完成，关系到保山市是否能够与全省同步实现全面建设小康社会的大局，要加强规划的龙头作用，政府部门要提高认识，采取各种形式，把保山市全面推进城镇化建设的规划宣传到位，要让规划深入人心。要加强领导，统筹协调，搞好服务，及时解决规划实施中存在的困难和问题，确保规划实施正常推进。

2、努力提高政府职能，健全规划实施的监督机制，严格审查规划的实施进展。随着云南省县级以上行政机关全面推行“阳光政府”四项制度工作的顺利开展，政府职能将大大提高，政府工作的透明度不断增强，这为规划实施的监督机制的健全提供了重要基础，要让公民认知规划，监督规划并参与实施规划的实践中来，建立规划实施评价制度，严格定期审查规划的进展及完成情况，把规划实施过程中存在的问题作为年度政府工作报告的重要内容。

3、多渠道筹措资金，为城镇化的加速推进提供有力保障。推进城镇化建设需要大量的资金支持，全市各级部门要紧紧围绕规划项目，全力做好项目实施的前期工作。按要求组织申报，并加强与省市相关部门的汇报、衔接和沟通，积极争取国家和省级资金投入，积极引导社会资金投入，不断拓宽融资渠道，确保规划实施的资金来源，为加速推进城镇化建设提供有利的资金保障。

4、完善和落实配套扶持政策，确保规划目标全面实现。政府有关部门要加强对各类产业发展扶持政策措施的研究，各县区要认真落实国家、省、市的扶持政策，牢固树立“信誉政府”形象，以诚信为本，优化发展环境，对各种符合现行法规的承诺要坚决兑现，形成有效的竞争激励机制，推动保山市城镇化的全面推进和加速发展。

F291.1

A

1671-2994（2010）03-0123-04

2010-04-28

丁文荣（1979- ），男，云南临沧人，云南师范大学旅游地理学院区域经济研究所讲师、博士。研究方向：水文水资源。

鲁道臣（1963- ），男，云南昌宁人，保山市发展和改革委员会副主任。研究方向：城市经济。

责任编辑：刘建文、陈文兴