文/郑功成

统筹城乡社会保障体系建设发展战略

文/郑功成

从“十二五”开始，普惠，这个公平就落脚在城乡统筹上。只有通过城乡统筹的制度安排，才能够逐步体现制度的应该从普惠的目标转向公平的公平性，并且在现在普惠的基础上，使制度建设产生质的飞跃

城乡统筹是我国社会保障体系建设的必由之路，是“十二五”规划的一个核心任务。在“十二五”期间，用于社会保障的公共投入是不必担心的，增加投入已成为中央和地方的共识。我担心的依然是城乡分割、制度分割。所以说，城乡统筹是我国社会保障体系建设的必由之路，是“十二五”期间社会保障体系建设的核心任务。

一、城乡统筹是我国社会保障体系建设的必由之路

首先，社会保障制度的公平性应该体现在城乡统筹，而且应该是一个最核心的指标。我们在“十一五”以及“十一五”之前，强调的是“普惠”，就是所有的人不同程度地享有社会保障，这个目标正在变为现实，让大家有了一个制度保障。但是，这个制度是什么样的制度？肯定是一个城乡分割的制度安排。所谓城乡分割的制度安排，是对农村居民有所歧视，是不太公平的。所以，从“十二五”开始，应该从普惠的目标转向公平的普惠，这个公平就落脚在城乡统筹上。只有通过城乡统筹的制度安排，才能够逐步体现制度的公平性，并且在现在普惠的基础上，使制度建设产生质的飞跃。

其次，风险分担和资源效率的提升，需要通过城乡统筹来解决。

医疗保险就更不用说了，疾病的风险是人们都有可能遇到的，按照医疗保险的本质规律，它应该是按照大数法则来进行疾病风险分担。现在农村合作医疗、城镇居民医疗保险制度，恰恰是制度的分割。有一次我到一个地方调研究，那个地方的领导介绍说：“我们这里有农村合作医疗、居民医疗保险、老年医疗保险、大学生医疗保险、未成年人医疗保险。”这并不是好事情，恰恰是非常糟糕的。如果按照不同的群体来建立制度，是与医疗保险制度的本质完全相违背的，因为它跟风险分担的原则、大数法则是相背离的。其实，城乡统筹才符合社会保障的风险分担的原则，并且有利于提高资源效率。

第三，社会保障制度发展的客观规律，没有哪个国家是根据地域来划分的，可以按照群体来划分，按照职业来划分，没有按照地域来划分的。所以，在社会保险法的多次审议中间，我多次提出“新型农村养老保险”、“新型农村合作医疗”等，这些都不是法律用语。这部法律采用了我提出的很多意见，但这个名称还是改不过来。世界上没有按照农村和城镇来划分的，唯有我们国家例外，这是计划经济时期传统户籍制度的延续，是违背规律的。

基于这三点，我强调城乡统筹应该是我国社会保障体系建设的必由之路，也应该是“十二五”期间提到议事日程上来并且逐步加以解决的一项核心任务。

二、成都的启示：城乡统筹要理念先行，领导先行，改革管理体制

近几年来，我很关注成都的城乡统筹改革试验区，曾两次陪同领导同志到成都调研城乡统筹发展问题。今年10月专门带着一个调研组调研成都的基本公共服务均等化。我认为成都在统筹城乡发展方面是取得了重要进展的地区，有许多做法在全国推广。

第一，成都的城乡统筹首先是理念先行，领导先行。为什么我国三十年的改革开放先抓思想解放，就是因为理念是行动的先导。如果理念不先行，任何制度安排就不会科学。在社会保障中如果没有城乡统筹的理念，是不可能有相应的行动的。理念先行首先是领导的理念要先行。成都从市委书记、市长到常务副市长，从市、区到职能部局的领导，一谈就是城乡统筹，没有哪个局说“我这个局就是管市民的”。环境卫生部门都延伸到村，城里的垃圾清洁员都到农民家里去，认为这就是他们的职责。理念先行、领导先行，这是成都的成功经验。

第二，成都的城乡统筹注重适时推进管理体制改革。现行的管理体制框架下是很难实现城乡统筹的。成都实行医疗保险城乡一体化后，公共卫生发展得很好。他们把公立医院管理从传统的卫生行政部门职能中分离出来，把医改方案的设计权交给了发改委、统筹委，然后成立医院管理局（相当于地方国资委），把公立医院从卫生行政部门转交其管理，把城乡居民医疗保险经办机构统一，交给人力资源和社会保障局管理。那么，卫生局干什么？就搞公共卫生，用全部精力搞公共卫生，公共卫生就搞得很好。成都的一些乡镇医疗卫生服务中心，社区成员的疾病档案都非常齐全，社区里的老年病、慢性病病人都一个一个地登记在册，非常清晰。试想，若是卫生部门都在争着搞合作医疗，争着管医院，公共卫生什么时候才能发展起来？所以说，医院的改革、医院的管理和医疗卫生服务、公共卫生的发展，都跟权力的重新配置、管理机构的管理体制改革密切相关。城乡统筹发展，完全寄希望于现在的行政架构是很难推进的，在现阶段还需要有特殊的措施。

第三，成都的城乡统筹在制度一体化方面进行了实质性改革。社会救助城乡一体化、养老保险城乡一体化、医疗保险城乡一体化、公共卫生城乡一体化，在成都都有了实质性的推进。当然还没有达到最终目标，比方说社会救助城乡一体化只是若干部门参与的一个协调机制，只是向真正意义上的城乡统筹迈进了一步，但各个部门不是主动的，而是被动的。那么，社会救助是不是应该城乡一体化？毫无疑问是应该城乡一体化。有些地方的工会、妇联、残联都在分管相应的社会救助，钱从何而来？很多都是从财政来的。低保户有的接到民政部门的救助，有的接到工会的，有的接到妇联的，有的接到残联的，有的接到几份，这就是严重的资源低效，分配不公。政府的钱为什么要分给若干个部门？分散地发放给困难人群，这种资源分割，前提是部门分割，部门分割带来政策分割，政策分割又带来资源分割。它在各个部门参与的过程中损害了资源的效率，造成了低收入群体的社会救助权益极不平等。工会用工会的会费、残联用残疾人福利基金去做救助，大家可以理解。如果用的是政府的、纳税人的钱，说明制度存在缺陷，政府的钱应该是一个口子出去。成都实现了城乡居民养老保险制度一体化、城乡居民医疗保险制度一体化、城乡公共卫生一体化。在公共卫生方面，城乡居民人均20元公共卫生费用，实行全民免费体检，体现出城乡一体化的公平、普惠的特征。

第四，成都的城乡统筹实现了医疗保险经办一体化、乡镇基层政务服务一体化。基层政府的公共服务应该是块块集中、统一开放的服务，不应该把上面的条条分割延伸到乡镇基层，社会保障经办服务在最基层应尽可能综合起来，成都在这方面有很大进展。

第五，成都的城乡统筹有重要的配套改革，即户籍制度改革和农地确权。成都将在2012年实现全成都人口的自由迁徙，农民的土地可以在交易平台上自由流动和交易，这符合农民的身份，是通过土地确权让农民自由流动，而不是把农民简单地变成市民，迫使农民离开土地，以土地换保障。应该说后者不是很好的方法，允许农民流动，并且允许土地交易，这可能是一个方向。成都7年的综合配套改革已经取得了非常好的效果，全国像这样的特大城市，在经济高速发展的过程中城乡差距往往在不断扩大，全国目前是约为3.3：1，而成都却在缩小，约为2.6：1。

三、东西部城乡统筹实践探索的启示

基于成都及东部的苏州、杭州等地区的实践，至少可以得到如下几点启示：

第一，城乡统筹不仅是必要的，而且是可行的。西部能做到的，东部为什么不能做到？现在出现了一个新现象：经济发展要看珠三角和长三角，社会保障发展要多关注西部，其中就包括陕西和成都。成都是一个大城市，但是它带大郊区，在2003年以前的城镇化率只有百分之三十六点几，比全国平均水平还低，现在变为一个城乡差距缩小的特大城市，主要原因就是成都市连续7年推进城乡统筹改革；宝鸡的农民养老保险为什么能为国务院决策提供决策依据？神木为什么能够切实解除城乡居民的疾病后顾之忧？神木不是免费医疗，我到神木去，希望他们更正一下，实际上它是区域性的全民医疗保险，只有先缴费，才能享受医疗保险待遇，这不是免费的，而是一个社会保险型的制度安排，社会保险的基本特征有二：首先是先要缴费才有权利享受其待遇；其次是互助共济。神木的医疗保险完全符合这两个特征，神木的财政实力有能力实现财政加大投入，但它不是简单的经济指标问题，关键在于有没有城乡统筹的理念和决策。陕西农村养老保险试点搞了50个县，他们不是靠等、靠要，而是有“代中央财政先发两三年”的民生理念与情怀。城乡统筹在西部能推行，在大城市带大郊区的成都能推行，在东部的苏州、杭州也能够推行，说明经济差距不是城乡统筹的决定性因素，成都等地的实践证明它在全国具有普遍性的可行性。

第二，城乡统筹应自上而下，而不宜自下而上。自下而上的改革难度太大。成都尽管是国家的综合配套改革试验区，在某些方面有特定的试验的权利，但是有些工作不是地方能解决的。比方说基本养老保险不实行全国统筹，成都如何能够解决参保人员向成都外的自由流动问题，医疗保险也是一样，不是成都一个市能解决的。很多事情是需要自上而下，再也不能像上世纪八十年代初期那样，遍地开花，模式多样化，讲什么这模式、那模式。如果一个制度出了多个模式，就表明它是畸形的，异化的。所以说，“自上而下”在“十二五”要高度重视。

第三，城乡统筹要抓关键性的制度统筹。基本养老保险全国统筹，其他社会保险按《社会保险法》规定提高到省级统筹，促进社会救助制度的城乡一体化，确保劳动力和人口自由流动，建立相应的衔接制度。抓关键性的制度，主要是养老保险、医疗保险和社会救助。

第四，城乡统筹要有相应的配套改革。包括医改、公共卫生、土地改革、户籍制度的改革。

第五，对社会保障的市场化、私有化应保持警惕和审慎态度。不了解商业保险的人认为商业保险能解决很多问题。我对商业保险非常了解，从上世纪80年代开始，凡是借助商业保险进行社会保障改革的，没有一件是成功的，没有一件是改革顺利的。即使是局部成功了，也不足以推行到全国，局部的一两年成功了，不意味着它多年就能成功。基本的保障，必须通过社会保险的方式，由政府承担责任，不能推卸。对商业保险寄希望的时代还没有到来，等基本社会保障制度健全了，商业保险公司及其分支机构像商场那么多了，由他们的竞争把保险费降低到开始带有公益的成分了，那个时候才是发挥它的作用的时侯。所以，对市场化、私有化，就应该保持警惕，应该审慎。上世纪90年代末期，有人说智利的模式很好。其实，如果都说它好，那它肯定有不好的方面。之后，我提交了一份5000多字的报告，说“智利模式最终需要大的修改”。前几年，智利建立了新的公共养老保险，说明智利原来的那个模式存在着缺陷。社会保险任何一项制度安排都应该提供稳定的安全预期，凡是不能提供稳定的安全预期的制度，实际上都不能叫社会保障。社会保障就是为了解决风险。所以在城乡统筹的过程中，不要过分相信商业保险在某一点、某一个地方、某一年成功了，这不反映它的本质，政府一定要承担自己的责任，否则就会埋下后患。还有一点，就是权利与义务相结合的社会保险型，是我们整个社会保障体系应该始终把握的方向。这个关系不能颠倒。

（作者系全国人大常委会委员、中国人民大学教授）

（本文系根据作者在2010年12月5日统筹城乡社会保障体系发展的理论与实践交流会上的发言录音整理，经作者审阅）