■ 四川省国防动员委员会综合办公室专职副主任 董智勇

国防动员应急应战一体化建设，是围绕维护国家安全与发展利益的大局，将军地分散的资源、分立的体系进行有机整合，在提高保障打赢信息化条件下局部战争这一核心能力的同时，积极拓展应对自然灾害、事故灾难等各类突发事件的能力，最大限度地发挥国防动员建设的军事效益、经济效益和社会效益。大力推进国防动员“双应”一体化建设，坚持以应战准备服务应急需要、以应急使用提升应战水平，全面提高国防动员总体效能，是当前和今后一个时期我国国防动员建设的重大战略任务。

一、深化思想认识，充分认清国防动员“双应”一体化建设的战略意义

“双应”一体化建设是维护国家安全与发展利益、提升国家危机管理能力的内在要求。做好军事斗争准备、维护国家安全统一，与应对各类突发事件、维护社会平时稳定，共同构成国家安全与发展利益的基石。国防动员作为危机状态下社会资源重新配置的战略手段，是促进战争潜力向实力转换的直接桥梁。“双应”一体化建设就是以维护国家安全与发展利益为最高目标，把国防动员发展模式定位在应急应战一体化上，促进国家整体危机管理能力的提升，从而为维护国家经济社会发展的重要战略机遇期和促进社会和谐提供可靠保障。

“双应”一体化建设是有效履行新时期历史使命，拓展国防动员综合效能的必然选择。胡主席关于新时期我军历史使命“三个提供、一个发挥”的高度概括，既是国防和军队建设的基本遵循和依据，也是国防动员建设发展的科学指南。新形势下，我国面临的传统安全威胁与非传统安全威胁交织、现实威胁和潜在威胁并存，要求国防动员系统必须积极拓展其基本职能，将建设准备重心由保障作战为主向为应对多种安全威胁、完成多样化军事任务提供保障转变，实现应急应战一体化建设，最大限度地发挥其综合效能。

“双应”一体化建设是有效配置社会资源、推动国防和经济建设融合协调发展的有力举措。作为国防建设与经济建设之间的桥梁和纽带，国防动员建设通过发挥联结协调作用，可以促进有限的社会资源得到合理配置。推进国防动员应急应战一体化建设，将更好地发挥军民两用技术、两用设备、两用设施、两用人才以及国防动员组织体系等方面的作用，促进军事资源和非军事资源在国防建设领域和经济建设领域相互溢流，提高国防动员自身平战结合和军民兼容水平，促进国防建设与经济建设协调发展。

“双应”一体化建设是贯彻落实科学发展观、避免重复建设和构建节约型社会的重要途径。我国国防动员领域经过几十年建设，投入了巨大的人力、物力和财力，建立了自上而下的组织体系，积蓄了巨大的国防动员潜力。如果将国防动员的功能仅仅定位为战时应战，必然造成社会资源的巨大浪费。推进国防动员“双应”一体化建设，积极发挥其应急职能，既能满足维护国防安全的需要，又能满足促进经济建设健康发展的需要，可在一定程度上防止机构重复设置、职能相互交错，从而提高效率、节约资源，对构建节约型社会具有直接促进作用。

二、遵循客观规律，准确把握国防动员“双应”一体化建设的基本要求

全局筹划，分类指导。国防动员应急应战一体化建设是一项涉及社会多个领域、多个部门单位、多种行动力量的复杂工作，必须站在维护国家安全与发展利益的全局上进行科学统筹，从机构建设、领导力量、规划制定、政策导向、资源配置等方面，把国防动员应急应战各项工作统起来抓、合起来建、联起来用，实现常态化管理、经常性投入、一体化建设。同时，要考虑到应急与应战需求在资源需求主体、内容结构、需求规模、时效要求等方面的差异，因地制宜、因情施策，以不同地区担负的任务为牵引，把动员行动划分为不同的类型和层次，合理区分需求优先顺序，制定科学的动员响应级别，在建设中有所差异和侧重，有针对性地做好工作。

政府主导，军地融合。政府是国防动员建设工作的法定主体。作为兼容军地双方、关联平时战时的一项系统工程，国防动员“双应”一体化建设涉及组织指挥、力量编成、资源整合、人才使用、物资经费保障等诸多方面。必须牢固树立“动员是运用国家权力统一组织的国家行为，而不是一种单纯军事行为”的观念，坚持在党委的统一领导下，以政府为主导，以各级国防动员委员会为基础，各级军事机关和政府职能部门共同参与，各类社会组织和公民积极配合，共同搞好国防动员“双应”一体化建设，形成各负其责、齐抓共管的良好局面。

平战兼顾，互动双赢。国防动员的应急与应战需求具有根本目的一致、需求内容相近、提出程序相同、供给来源同一的基本特征。要着眼打赢信息化战争和应对突发事件的双重要求，坚持平战结合，搞好平战衔接。注重把应急储备与应战储备、应急队伍与应战队伍、应急设施与应战设施有机结合起来，加强对共性功能动员单元的建设，赋予应急应战双重任务，充分发挥国防动员设施、设备和物资军民合用、平战两用、技术通用的功能，使有限的社会资源发挥出最大效益，真正实现“应急使用”与“应战准备”相互促进、共同发展。

综合集约，渐进跃升。国防动员“双应”一体化建设，是聚合多种散在的军事与非军事资源的过程，在建设节约型社会和国家行政机构日益精干化的背景下，必须把握集约高效的原则，注重实现多能合一、效益优化。同时，由于将国防动员建设模式由传统应战为主向“平时服务、急时应急、战时应战”拓展是一个长期和常态的建设过程，并将随着应急应战需求的不断发展而呈现动态变化，所以，必须根据形势任务的发展，区分不同阶段，注重渐次推进，在“建设—使用—检验—建设”循环往复的过程中，实现从量变到质变的不断优化。

三、突出建设重点，积极探索国防动员“双应”一体化建设的有效途径

改革领导管理体制，实现国防动员“双应”组织指挥一体化。应急应战情况下，要将隶属关系复杂的各种力量调度起来，将各行业、各部门的意志统一起来，必须建立健全集中统一、权威高效的组织指挥机构和运行体系。美国早于1979年就成立了联邦紧急管理署，“9·11”事件后又整合多个安全职能部门，成立了国土安全部，统筹协调国家本土安全问题。我们可以此为借鉴，把国防动员应急体系纳入国家安全体系和国家应急体系的总框架，合并各级国防动员委员会和应急管理委员会，成立“国防动员与应急管理委员会”或“危机管理委员会”，发挥决策和全局协调作用；合并各级国防动员综合办公室与政府应急办公室，成立“国防动员与应急管理办公室”或“危机管理办公室”，成为具有独立地位的综合协调部门，负责处置各种突发事件、指挥协调动员支前行动，以及解决应急与应战指挥、控制、协调的一体化问题。

整合专业力量队伍，实现国防动员“双应”力量建设一体化。专业多能的应急应战力量队伍，是发挥国防动员“双应”一体效能的基本依托。应着眼平时应急和战时动员两大要求，按照“专业对口、平战结合、分类组建、合成多能”的原则，打破现有系统编制，整合已有的预备役部队、民兵、国防动员专业保障队伍以及消防、公安、医疗救护等政府专业救援力量，适当增加民事救援力量，形成军民结合、规模适度、编组灵活、专业管用的双应力量体系。特别是对应战、应急两用的力量，如医疗救护分队、交通战备分队、应急通信分队等，要努力实现国防动员系统与政府有关部门的统建统管，搞好力量发展规划，为其建设和使用提供相对稳定的财政支持，着力提高遂行多样化军事任务能力。

创新资源储备模式，实现国防动员“双应”物力依托一体化。应着眼应急应战需要，完善政府储备与军队储备、物资储备与技术储备、定量储备与应急生产相结合的物资储备体系，形成适应军事斗争和应对紧急状态需要的战略资源储备布局。可综合考虑主要方向和地域、国家的生产能力布局和地理环境等因素，有重点地建造一批能源储备基地和重要物资仓储中心；将现有的国防动员储备体系与防灾减灾应急储备体系结合起来，合理确定应急储备品种、数量和分布；建立“双应”物资信息数据库，全面涵盖各类储备物资的类别、型号、性能、数量、分布以及研发、运输等信息，为有效应对各类突发事件和实施动员提供准确可靠的基础数据；推开动员中心建设，落实应急应战首批动员企业，明确转扩产任务，搞好预案、人才、设备、技术等的战略性预储。

完善方案体系衔接，实现国防动员“双应”方案计划一体化。动员计划预案是战（急）时实施动员的依据，也是快速、科学运用国家各类资源，高效、有序实施动员的关键。推进国防动员“双应”一体化建设，必须实现应急应战方案体系的衔接配套。要将国防动员应急功能的开发利用纳入国防动员整体计划，在各种战争动员计划中加入应急要求，实现国防动员应急与应战工作在国家总体战略层面上的有机结合。同时，在经济社会总体发展战略和年度发展计划中，特别是在科研生产、邮电通信、交通运输、医疗卫生、财政信贷等重点部门的计划编制和基建项目安排中，要根据国家应急实践的需要，明确产品兼容、生产能力兼容、设施设备兼容及转产的比重、方式和要求等，从而实现国防动员应急与应战工作在战术层面上的有机结合。

加强法规政策建设，实现国防动员“双应”法制保障一体化。不管是应急动员还是应战动员，都是围绕公共利益的需要进行的带强制性的国家行为，涉及个人、社会组织和政府等方方面面权利和义务的调整，必须依靠科学完善的动员法规政策保障。当前，要以新颁布的《国防动员法》为依据，尽快完善涵盖应急动员的各类实施细则和配套法规，明确应战应急的种类、时机、对象、方式、义务、权力、补偿、奖惩等事项，使应战应急在法规制度上相互协调、相互衔接。同时，要注重将应急条款内嵌至国防动员各专门法中，使原有的应战动员法规兼顾应急动员的需要，尽快形成有中国特色的国家应急管理与国防动员法律构架。