■ 赵晓冬

刚刚颁布的《中华人民共和国国防动员法》明确规定，国家实行国防动员后可以依法采取“特别措施”。这是我国国防动员法制建设的最新成果，也是有效实施国防动员的重要保证，受到了专家和社会的广泛关注。本文对此进行一些初步探讨，以期能够深化理解认识、促进贯彻实施。

一、国防动员特别措施的实践意义

国防动员特别措施，是国家在决定实施国防动员后，根据需要，依法在实施国防动员区域内对经济和社会生活的某些领域所实行的特殊管理制度和强制性措施，具有军事性、权威性、强制性等突出特征。历史上，许多国家都曾采取过相应的国防动员特别措施，以满足国防和战争的需要。俄国国内战争、第一和第二次世界大战有关国家、中国在抗美援朝战争期间、两伊战争中的伊拉克和伊朗、海湾战争中及战后的伊拉克，都曾对粮食、棉花、汽油、食品、药品及主要原材料等短缺商品，实行国家统一收购和配额供应。科索沃战争中，南联盟政府将国家财政收入和物资全部用于国防行动，外贸进出口全部服从战争需要。美国在阿富汗战争期间实施了新闻管制，禁止新闻媒体擅自对战争进行报道。实践证明，采取特别措施，有利于保障国防动员实施活动的顺利开展和正常运行，有利于防止国家战时经济社会生活陷入无序状态，也有利于防止敌对国家或敌对势力的破坏活动。

国防动员特别措施的实践意义主要体现在三个方面：第一，特别措施是实施国防动员的重要内容。无论全国性的国防动员，还是局部性的国防动员，都是举国一致的统一意志的行为，需要有强制性的行政管理措施给予支持。特别是在非常情况下，一些特殊人群或局部地区在经济利益的驱动或陷入恐慌心态以及其他原因的作用下，无法实现统一意志，就必须通过特别的强制性行政管理手段，确保国家进入战时状态和国防动员实施各项任务的完成。第二，特别措施是调整动员活动中经济利益关系的重要手段。在战争或紧急状态下，国防动员的过程，是国家统一进行资源重新配置过程和国家进入战时体制过程的统一，也是社会经济利益调整过程的统一。在国家处于非常状态下，国家、组织和公民个人利益关系必然相应变动，人们的价值取向也会发生变化，可能使经济社会秩序陷入混乱，导致征用物资、征集兵员等动员活动无法顺利进行，必须采取强制性的管理措施，才能确保国防动员各项工作的展开。第三，特别措施是实现国防动员资源有效配置的重要保障。国防动员的实施，使国家能够迅速高效地把战争潜力转化为战争实力，为赢得战争提供人力、物力和财力保障。动员实施的内容，本质上反映了资源的重新配置，即把和平时期用于人民生活与经济建设、社会发展等方面的一部分资源予以重新配置，具体表现为人力、物力、财力以及信息资源按照战时要求流动，以保卫国家安全和民族生存安全。为了保证人力流、财力流、物流以及信息流在流向、流速、流量等方面的有效性、有序性和安全性，必须实行必要的强制性的行政管理。

二、国防动员特别措施的主要内容

国家决定实施国防动员后，通常可以采取以下几类特别措施。

一是对重要行业系统实行管制。通过对那些关系国计民生、直接影响国防动员实施的行业系统实行特殊管理，获得行业系统所属资源的管理权和使用权，确保重要资源根据战争的需要进行分配。主要包括：①金融管制。建立战时金融体制，停止金本位制，实行缓期支付，控制有价证券市场与信贷，实行外汇统制，打击金融投机，加强对本币、外汇、股票、期货市场的管理控制。②交通运输管制。建立战时运输优先制度，通过编制新的战时铁路、公路、海运、江河运输和运行新的运输计划，集中保障军事需求；实行运输限制，对与战时需要无关或者关系不大的运输物资实行限制或禁止运输。③邮政电信管制。调整通信网络，统筹安排通信力量，组织国家统一的通信信息网，集中管理使用；组织通信防卫，对电磁频谱资源实施征用和管制；调整建立通信线路和设施，确保通信联络安全、稳定、畅通。④新闻宣传管制。实施战时新闻审查制度，禁止出版、传播破坏国家统一、制造战争恐惧的图书、资料、音像制品，防止敌方对公众心理施加影响；加强网络监控和信息防护，采取信息过滤、屏蔽、阻断等技术手段，防止有害信息传播，创造有利于战争的舆论环境。⑤能源水源供应管制。扩大生产资料的生产，使能源和原材料的生产适应扩大军品生产规模的需要；严格控制能源水源供应，优先保障国防工业企业、动员企业及相关企业的生产；对于重要能源实行市场管制和价格管制；严格控制重要能源及能源制品的进出口。⑥医疗卫生管制。征用医疗卫生设施，对医疗卫生物资的产、供、销及运输管理活动进行严格控制，重点满足军队卫勤保障需求；扩大医疗卫生物资的生产规模，增加急需医疗卫生物资的生产；紧急购买急需的物资。⑦食品和粮食供应管制。对农产品实行统管，加强收购，禁止粮食自由买卖；必要时实行严格的粮食配给制度；改变饮食结构，鼓励军民节衣缩食，食用代用品；增加农业投资，加强农业生产管理，增加产量。⑧商业贸易管制。对重要物资进行统购统销；对紧缺商品实行计划分配；禁止某些商品的自由买卖，关闭非生活必需的消费场所，实行国家定价或最高限价；调整外贸经营权，限制出口贸易等。

二是对相关社会活动实行管制。包括对人员活动的区域、时间、方式以及物资、运载工具进出的区域进行必要的限制。一方面，对人员活动的区域、时间、方式进行必要的限制。主要涉及结社、集会、娱乐等与战争和动员的环境不协调，以及有可能影响战争和动员的其他社会活动，目的是为战争及动员活动创造更为有利的社会环境。主要措施包括：禁止或者限制集会、游行、示威、街头演讲以及其他聚众活动；禁止罢工、罢市、罢课；实行通讯、邮政、电信管制；实行人员出入境管制。另一方面，对物资、运载工具进出的区域进行必要的限制。一般限于局部地区，包括作战地区、动员地区、社会秩序遭到破坏的地区，目的是使该地区适应战争状态或紧急状态的需要。主要措施包括：在一定区域内实行交通管制，限制人员、物资、运载工具进出交通管制区域；对进出交通管制区域的人员、车辆、物资等进行检查；设立禁飞区、禁航区、禁行区，禁止特定种类的物资、运载工具进出设定区域。

三是实行特殊的工作制度。在国家机关、社会团体和企业事业单位实行特殊工作制度，目的在于调动生产积极性，提高生产效率，保证武装力量作战和国民经济生产的顺利进行。主要措施包括：调整工作时间，增加劳动强度，延长劳动时间，减少节假日和公休时间，实行战时劳动定额；禁止或者限制人力资源在地区之间或生产行业之间的自由流动，对人力资源市场实行统一管理，对非生产部门招收和使用人力资源采取限制措施；保护人力资源，对主要部门特别是国防工业生产部门的人员实行免服或缓服兵役，提高主要生产部门特别是国防工业生产部门人员的劳动待遇。

四是为武装力量优先提供各种交通保障。按照战时资源分配的原则，对业已控制的交通运输资源作出合理的分配，尽可能优先满足武装力量动员、机动和作战的需要，包括交通设施、载运工具和交通运输人员等方面的保障。这对于充分利用所拥有的交通运输能力，发挥交通运输在战争中的重要作用，保证武装力量动员和作战活动的正常进行，具有重要意义。

三、国防动员特别措施的实施要求

实行国防动员特别措施，必然对社会和公民产生重大影响。因而在立法及实践上必须持慎重而严肃的态度，保证特别措施的决定和组织实施严格按照法定的权限、程序和要求进行，在确保有效实施国防动员的同时，保持国家法治的连续性、有效性，保障公民和组织的合法权益。

（一）国防动员特别措施的实施条件

特别措施必须在国家决定实施国防动员后才能采取。特别措施与国防动员实施紧密相关，是直接为国防动员实施服务的，因而只能在国家决定实施国防动员后才能采取，即实行特别措施应为国家决定并发布动员令、进入国防动员状态后，在国防动员准备阶段以及国家决定解除国防动员后，均不得实行特别措施。

特别措施应当根据国防动员实施的需要来采取。包括集中武装力量、集中战争资源、保证武装力量作战、维持社会秩序等多方面的需要，总体上都是围绕国防动员实施的需要。而需要的确定，也应根据法律规定的权限实施。从我国现行体制情况来看，应由国务院、中央军事委员会来确定是否存在采取特别措施的需要。

特别措施应当在实施国防动员的区域范围内采取。根据国家决定实施全国总动员或局部动员的情况，以及相应范围内国防动员实施的需要，实行特别措施的地域范围可能是全国或者部分省级行政区域，也可能是省级行政区域范围内的部分地区。只有在实施国防动员的区域范围内，特别措施才产生实际法律效力；在实施国防动员的区域以外，不能以任何形式执行。

（二）国防动员特别措施的决定权

实行国防动员特别措施的决定权属于国务院、中央军事委员会。这不仅符合法定的国家机关职权分工，也符合国防动员实施的客观要求。国务院是最高国家行政机关，中央军事委员会是最高国家军事机关，依法行使相应的国防职权。根据《中华人民共和国国防法》第四十七条规定，“国务院和中央军事委员会共同领导动员准备和动员实施工作”，包括实行必要的国防动员特别措施。根据《戒严法》，省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定。《防震减灾法》、《突发事件应对法》等法律中也有类似的授权性规定。从应对危机和社会管理的角度出发，授权行政机关和军事机关决定特别措施的实行，有利于提高效率，保证各类资源和社会秩序在较短时间内得到有效控制，确保动员目的的实现。

实行国防动员特别措施的决定权应统一由国务院、中央军事委员会行使。也就是说，实行特别措施的决定权不因其实行范围不同而有所改变，即使在较小区域内实行特别措施，也应由国务院、中央军委决定，地方政府机关无权决定。实行特别措施的决定权统一于国务院和中央军委，有利于保证采取特别措施的必要性、权威性，防止特别措施的滥用。

实行国防动员特别措施的决定权应由国务院、中央军委共同行使。也就是说，如需采取特别措施，应当由国务院和中央军委共同作出决定，国务院或中央军委不能单独决定。采取特别措施由国务院、中央军委共同决定，有利于规范国防动员职权的行使，保证特别措施的正确实施。

（三）国防动员特别措施的组织实施

特别措施的组织实施应当按区域分级负责。实行特别措施涉及全国或者省级行政区域的，地域跨度大，协调事项多，地方政府机关难以承担，只能由中央国家机关组织实施。而省级行政区域范围内的部分地区实行特别措施，则可由所在地方政府机关组织实施。这样做既符合实际需要，也有利于开展具体工作。

特别措施的组织实施应当以国家行政机关为主。国防动员特别措施本质上属于行政措施，主要涉及行政管理和社会管理方面的内容，主要动用行政力量，应以国家行政机关为主体来组织实施。特别是在省级行政区域范围内的部分地区实行特别措施时，军事机关应当依法履行职责，积极配合当地人民政府组织实施特别措施，分工落实具体任务。

（四）对国防动员特别措施组织实施机关的要求

组织实施机关应当按照规定的权限实施特别措施。组织实施机关应当严格依法行使权力和履行职责，不能越权，也不能擅自下放权力。组织实施机关既有行政机关，也涉及军事机关，有关行政机关和军事机关同样应按照规定的权限，分别行使权力和履行职责，不能越权，也不能互相推诿，以保证特别措施得到有效实施。

组织实施机关应当在规定的区域内实施特别措施。组织实施机关应当在实行特别措施的决定所明确的区域范围内实施特别措施，不得随意扩大实施区域范围。如果确需扩大实施区域，应当按照法律规定的权限重新作出决定，并根据决定中确定的区域范围，由相应的组织实施机关实施特别措施。

组织实施机关应当在规定的时限内实施特别措施。组织实施机关应当按照实行特别措施的决定所明确的具体时间范围，实施有关特别措施，不得随意改变实施时间。在有权机关依法决定终止实行特别措施后，组织实施机关就应立即停止，不得继续实施特别措施。

（五）对国防动员特别措施实施区域内公民和组织的要求

特别措施是带有强制性的义务，要求公民和组织必须服从组织实施特别措施的机关的管理，否则就应承担相应的法律责任。同时，组织实施特别措施的机关对公民和组织的管理是特定的，主要针对特别措施的实行，围绕特别措施的内容，不能等同于其为行使自身职权而进行的所有管理活动。

（六）国防动员特别措施的终止

从本质上说，特别措施是应急性、临时性的行政管理举措，不能成为常态。因此，必须依法明确终止特别措施的权限和程序，以维护国家在动员时期的法律秩序。而判定特别措施有无继续实行的必要，以及决定特别措施的具体终止时间，通常应按照决定实行特别措施的权限和程序进行。