支 玲 ，张 媛 ，蒋小宁

（1.西南林学院 经济管理学院，昆明 650224；2.中国林业科学院 科技信息研究所，北京 100091）

退耕还林是党中央国务院为加强生态环境保护和建设作出的一项重大决策，是西部大开发重点工程，是提高生态环境承载能力、建设生态文明的重大举措。退耕还林工程实施10年来，取得了显著成效，为保障国家生态安全、全面推进我国经济社会可持续发展奠定了良好基础。目前，学术界关于巩固退耕还林工程成果的研究主要集中在：重视退耕农户权利的实现[1]；政府推行适宜的后续产业发展政策[2，3]；提高退耕农户自身素质的措施[4]；加强退耕地区的能源建设，合理量化不同区域的补偿标准[5]等方面。林权是退耕农户对林地拥有合法权利的法律凭证，林权意识影响着退耕农户的林业投资、林地管护、林木收益等多种行为，直接决定着工程的后续发展能力，然而学术界关于退耕还林工程与林权关系的研究成果却很少，从林权意识角度解析巩固工程成果的研究仍是空白。本文结合5个案例县的调查数据，针对此问题展开深入分析，同时提出相应的对策建议，以期为退耕还林工程的可持续发展提供有力支撑。

1 明晰林权对巩固退耕还林工程成果的意义

1.1 退耕还林工程概况

退耕还林工程是建国以来投资最大、涉及面最广的林业重点生态工程。截至2008年底，退耕还林工程共完成退耕地造林约0.927亿hm2、荒山荒地造林0.158亿hm2、封山育林0.018万hm2，中央累计投入1 961亿元。工程覆盖25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，涉及3 200多万农户、1.24亿农民。据国家统计局抽样监测，1999—2007年，抽样监测的退耕还林县地区生产总值增长了约2倍，第一、二、三产业结构比例由 33∶36∶31 调整为 21∶48∶31，县级地方财政一般预算收入增长了3倍[6]。退耕还林地区农村生产生活方式发生了深刻变革，农村面貌和干部群众思想观念发生了可喜变化。

1.2 林权的作用

林权是指森林、林木、林地的所有权和使用权，是森林资源财产权在法律上的具体体现。其中所有权是指森林、林木与林地的财产归属权利；使用权是指林权所有者或使用者根据森林、林地、林木的性质加以利用，以满足生产和生活需要的权利。在我国林权证是森林、林木、林地的唯一合法权属凭证，是维护经营单位和林农合法权利的主要依据，权利包括占有权、使用权、收益权和处分权[7]。

林权的作用主要表现在：!明晰的林权可以确立林农的经营主体地位，真正实现放活经营权，落实处置权，确保收益权，还可以极大地调动林农发展林业的积极性，促进林业产业的可持续发展。其次，界定林权是促进林农就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广，只有获得重要的生产资料，农民才会有发展林业的积极性，加快脱贫致富的步伐；"林权是建设生态文明的重要内容。建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，推动经济社会可持续发展。#林权是推进现代林业发展的强大动力。培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

1.3 明晰林权与退耕还林工程

明晰的林权是退耕农户对林木、林地的所有权和使用权得以实现的法律依据。退耕还林工程的实施虽然是国家通过政策引导让农民改变了土地利用方向，但是要让这种土地转换获得成功并得以坚持下去，宣传和贯彻退耕地的林权意义重大。退耕农户的林权证是证明其享有林木、林地的所有权和使用权的法律凭证，退耕农户在林权所赋予的合法权利范围内的一切行为受到法律的保护，可以在极大程度上降低退耕农户林业投资及林业管护的风险，稳定退耕农户未来收益，提高土地利用方式转换后的生产效率，为提高退耕农户收入、巩固工程成果提供了有力保障。

明晰的林权是退耕农户获得林地和林木收益的保证。退耕农户进行林木管护及林业基础设施建设的动力来源于林地和林木的未来稳定收益，因此收益权的确定和落实直接影响着退耕农户的行为，也关系着退耕还林工程生态和社会效益的实现。

明晰的林权是退耕农户实施林地、林木处分权的前提。退耕面积不同的退耕农户，出于日常管护和林木采伐等方面的考虑，会选择不同的林地经营方式，而明晰的林权为退耕地在不同经营方式之间的转换提供了可能，为实现退耕农户的增收奠定了基础。

2 案例县退耕农户林权意识调查分析

2.1 数据来源

2006—2007年，课题组通过在甘肃省安定区、陕西省宜川县、云南省鹤庆县、贵州省织金县和内蒙古准格尔旗开展实地调查、走访农户进行问卷调查，取得第一手资料，调查涉及27个乡镇，取得有效农户问卷560余份。同时查阅相关文献，为分析案例县退耕农户林权意识奠定了基础。

2.2 案例县退耕农户林权意识调查结果分析

为了调查退耕农户的林权意识，在问卷中设计了如下问题：!您认为您家的退耕地的使用权是多少年？"您家退耕还林地的土地使用权定为多少年？被调查农户对第1个问题的回答比较集中，即越长越好。笔者重点分析了被调查农户对第2个问题的回答。5个案例县被调查农户对第2个问题的回答结果汇总见表1。

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表1数据显示，退耕还林后退耕农户们对自己退耕地的实际使用权年限众说纷纭，一定程度上反映出退耕农户对林权政策理解不到位，林权意识模糊，使退耕农户自身利益和退耕还林成果巩固受到影响。结合表1中的数据分析如下：!如果退耕农户认为自己拥有完全的所有权，就有可能会乱砍滥伐，随意改变林地的使用方式，森林减少必然会导致水土流失，退耕还林工程实施所带来的生态效益将受到影响；"退耕农户对林权的实际使用年限不清楚，表1中有34.69%的农户认为退耕地的使用权是30年，26.73%的农户认为退耕地的使用权是50年，退耕农户林权意识的模糊，使得退耕地的投入规模和管护质量势必打折扣，林地未来的发展和收益失去经营基础，退耕农户如果不能从林地中获得应有的收益，其造林的积极性就会下降，退耕还林工程成果的巩固面临极大的挑战。#国家补助钱粮年限为8年或5年，一部分农民认为这8年或5年林子是国家的，因此无管理的积极性。从表1中可以看到这种心态，有5.84%的样本农户认为退耕地的土地使用权只定为8年或5年，这正好是钱粮的补助年限。$退耕农户林权意识的薄弱，容易在退耕农户之间产生林权纠纷，不但损害当事人的合法权益，而且会严重影响社会的安定团结，甚至可能挫伤群众造林护林的积极性，阻碍林业生产的发展。%有8.67%的退耕农户表示不知道退耕地的使用权年限，意味着对林权赋予他们的权利也不清楚，这种模糊的林权意识，使退耕农户不自觉地放弃或无视自己拥有的维权行为，进而对退耕地林子未来收益缺乏预期，难以形成森林管护有效的动力机制。上述分析表明，增强退耕农户林权意识对巩固退耕还林成果具有重要意义。

3 提高退耕农户林权意识的对策建议

产权是否明晰，是农民愿意投资并积极进行管护的关键。退耕还林（草）虽然是国家通过政策引导让农民改变了土地利用方向，但要让这种土地转换获得成功并坚持下去，必须完善产权政策，提高退耕农户林权意识，促进工程的可持续发展。

3.1 加强林权观念培训

退耕还林地区应组织相关干部和群众学习有关政策、法规，统一思想，提高认识，明确划定山林权属的重要意义，从思想和行动上重视这一工作，树立法制观念，增强执法守法的自觉性，以排除本位主义、个人主义、无政府主义和封建的宗法思想。

3.2 健全林权证管理制度

林业局等相关部门应加强制定发展规划，编制经营方案，组织专门人员检查验收，建立林权划定与管理档案。同时，林权的划定要充分运用行政手段和法律手段，切实维护森林、林木、林地所有者的合法权益，保证森林、林木、林地权属的长期稳定。

3.3 加强林权证的法律宣传

林权证是确认森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证。按照《森林法》规定，任何单位和个人或者其他组织，只要拥有森林、林木和林地的所有权或者使用权的任何一项或多项权利，都可以单独或同时向县级以上林业主管部门提出林权登记申请。通过林权证的合法办理使退耕农户明确其林地的权属，因此要加大林权证法律意义的宣传力度，进一步提高退耕农户的林权意识，为退耕还林工程的可持续发展奠定基础。

3.4 重视退耕农户林权权利的落实和维护

根据《退耕还林条例》规定的“谁退耕，谁造林；谁经营，谁受益”的原则，退耕农户可享有50年的土地承包经营权和在退耕土地上所种植林木的所有权，但农户对其所拥有的林木的处置权却仍受相关政策的约束，因为农户砍伐其所种植生态林必须经有关部门批准方可，林权证的发放，虽然保证了退耕农户的主体地位，但退耕农户的受益权却受到限制[8]。建议国家按转移支付的形式，购买林农的生态林，或从林地的生态区位的重要性、林木的生长规律和林农的利益需求出发，实施合理间伐或部分砍伐后重造[9]，使农户真正拥有生产经营的自主权和对其劳动成果的直接受益权。

[1]贾卫国.贵州省黎平县退耕还林政策实施效果与可持续性研究[J]. 林业经济问题，2004，24（4）：202-205.

[2]薛占海.退耕还林与毁林复耕问题研究：以陕西吴起为例[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2006，36（4）：56-60.

[3]孟全省，谭鹏，靳爱仙.对退耕还林后续产业发展问题的思考[J]. 西北林学院学报，2005，20（4）：181-185.

[4]朱山涛.影响退耕还林农户返耕决策的因素识别与分析[J].中国人口资源与环境，2005(5)：18-21.

[5]张军连，陆诗雷.退耕还林工程中补贴政策的经济学分析及相关建议[J].林业经济，2002(7)：45-46.

[6]于文静，丁文主.退耕还林10年累计播绿1.39亿亩[J/OL].(2009-04-27)[2009-11-10].http:∥www.agri.gov.cn/xxlb/t2009427-126215.htm.

[7]徐秀英.南方集体林区森林可持续经营的林权制度研究[M].北京：中国林业出版社，2005.

[8]贾卫国，俞小平，潘家坪，等.福建集体林权改革中的金融创新与对策[J].南京林业大学学报：自然科学版，2008（2）：12-13.

[9]任晓冬，杨秀美.南方集体林区林权制度改革与农民增收的思考[J].农村经济，2008(10)：58-62.