文／张守月 张 哲

Research Center of Shandong MSA

加拿大海洋管理和海上执法解析与启示

Analysis and inspiration of Canadian oceanic management and law enforcement

文／张守月 张 哲

对加拿大海洋管理和海上执法模式进行简要阐述，重点介绍其涉海管理部门和海上执法机构，分析其海洋管理的主要特点，并在此基础上得出中国可以借鉴的经验。

Canada is one of the biggest ocean countries in the world. This paper makes brief introduction of Canadian oceanic management and maritime law enforcement, and analyzes the main characteristics of its oceanic management, from which the author concludes the experience which our country can learn from.

加拿大是一个海陆兼备的大国，三面环海，海岸线长24万多公里，占世界各国海岸线总长的25%，为世界之最，是名副其实的海洋大国。加拿大国内外贸易主要以海上运输为主，全国人口约1/4在沿海居住，历来十分重视海洋战略的发展，不断探索并形成了一套科学合理的海洋管理模式和海上执法体制。

一、加拿大海洋管理模式

加拿大海洋开发利用和管理历史悠久，海洋事务主要由联邦政府管理。加拿大建立了多部门管海的模式，以低潮线为界，各省对低潮线以内的资源享有管辖权，低潮线以外则按照不同的行业分别由各个相关的联邦政府部门管理。这些部门主要包括海洋渔业部、交通部、环境部、公共安全部4个部门，并在此基础上建立了海洋管理的协调机构。

（一）加拿大海洋管理决策部门简介

1.海洋渔业部

海洋渔业部是加拿大海洋综合主管部门，也是有关的联邦政府和省政府部门的协调机构。它代表加拿大政府制定和执行有关加拿大海洋和淡水水域的生态、社会和经济利益方面的政策法规，主要负责综合性海洋事务的统筹和协调，制定综合性海洋政策和规划，管理渔业资源，保护海洋、生态环境等。其重要职责体现在以下几个方面：人命救助；保卫加拿大水域安全；对全国渔业和水产资源进行管理；为渔民提供服务，如发证等。加拿大海岸警卫队隶属于海洋渔业部。

2.交通部

加拿大交通部负责全国交通政策法规的制定和执行，确保航空、水路和陆路运输安全、高效和环保，在涉海管理方面主要负责海运安全、船舶管理、船员管理等。

交通部总部设在渥太华，大约有4700名员工。总部设有政策组、安全组、机场和港口项目组、基础设施和服务组、通信和市场开发组、人力资源组、部门总顾问组。此外还设有五大地区派出机构，具体行使海事执法职能，分别是太平洋地区、安大略省地区、北部地区、魁北克地区、大西洋地区。其机构设置如图1所示。

3.环境部

加拿大环境部成立于1971年，总部设在魁北克，大约有6000名员工。主要任务是保护和提高自然环境的质量，保护加拿大的可再生资源，保护加拿大的水资源，预测天气和环境变化，执行有关边界水域的规则，并协调联邦政府的环境政策和计划，维持和改善生态环境和可再生资源。

环境部在海洋管理方面主要负责海洋环境的管理，制订环境政策和发展计划，促进海洋环境和资源的保护，防止海洋污染。

图1 加拿大交通部机构设置

环境部在大西洋区、魁北克区、安大略区、大草原和北部地区、太平洋和育空地区五大地区设立了分支机构，每个地区由一个地区总长负责，具体负责环境和野生动植物的保护，在涉海管理方面负责海洋环境的保护和防止海洋污染等。

4.公共安全部

公共安全部组建于2003年，主要负责联邦政府各部门之间的协调并确保国内安全，包括对自然灾害、犯罪和恐怖主义的治理和边境治安管理。

作为加拿大公共安全的牵头部门，该部共设有5个直属机构和3个投诉审裁组织。5个直属机构分别为边境服务署、皇家骑警、矫正局、国家假释委员会、安全情报服务署。3个投诉审裁组织分别为皇家骑警公共投诉委员会、皇家骑警内部审查委员会、矫正调查官办公室。其中具备涉海管理职能的有边境服务署、皇家骑警。

（二）加拿大海洋事务协调机构

1.海上安全工作组

加拿大在涉海工作方面建立了跨部门的协调机制，由交通部牵头的海上安全工作组成员包括交通部、海岸警卫队、皇家骑警、边境服务署、移民局和国防部等。日常工作由交通部承担，主要负责制定海上安全综合性政策，协调相关部门的工作。

2.海洋事务机构委员会

加拿大海洋事务机构委员会也是加拿大涉海行业的协调机构，委员会的主席由加拿大渔业与海洋部副部长担任。委员会包括了与加拿大海洋规划相关的所有部门。

委员会的主要任务是协调与海洋有关的政策和规划。此外，该委员会还配合政府完成下列任务：保证近海的主权权力和渔业的经济活动，保护海洋生物资源，勘探与开发近海资源，发展具有国际竞争力的海洋产业，保护海洋环境，观测气候与气象。

二、加拿大海上执法体制

加拿大在涉海管理方面是多部门管海，因此决定了其海上执法也是分散型的，涉及多个海上执法队伍，各执法队伍之间建立了良好的分工合作机制。

（一）加拿大海岸警卫队（CCG）

海岸警卫队隶属海洋渔业部，是加拿大海上执法的主要力量，2005年4月升格为副部级，拥有很大的自主权。该国所有公务船舶基本上都集中由海岸警卫队统一管理。但各涉海部门在履行相应海洋管理职责时，根据需要有权调动海岸警卫队人员和装备。因此，海岸警卫队作为隶属于海洋渔业部的一个特别机构，为其他政府部门和社会公益组织提供辅助性服务，包括为海洋渔业执法提供服务，没有执法权。海上执法权分属联邦政府各有关部门，只是为便民和海上执法提供装备和服务保障。海岸警卫队船舶飞机全天候在管辖海域巡逻，如发现有违法行为，即根据其性质和管理权限及时向相关职能部门通报并协助处理。

与美国海岸警卫队不同，CCG不是一个军事机构，CCG的队员也都不是军人或警员。它的主要职能包括导航服务、水道管理、破冰、海上交通通信服务、搜救、海上环境应急。

海岸警卫队总部设在渥太华，按照负责的地域不同被划分为五个管区，分别为纽芬兰和拉布拉多管区、魁北克管区、Maritimes管区、太平洋管区、中央和北极圈管区，各地区都设有办事处和基地。

在CCG的组织结构中主要有以下几个业务部门：船队理事会、海上服务理事会、综合技术服务理事会、主要计划理事会。

除此之外，海岸警卫队还设有负责人员培训的学院。警卫队配备有破冰船、救生船、观测导航救护三用船、工作母船、后勤供应船、环境调查船、气垫救生船和巡逻艇等各类大小船只114艘，直升机22架，配有2400名专业航海人员。此外，海岸警卫队还有5000多人和1700多条船组成的志愿者组织，直接参与海上救助等工作。图2为海岸警卫队机构设置。

（二）加拿大海事局

加拿大交通部除了总部内设机构外，在全国5大地区（太平洋地区、安大略省地区、北部地区、魁北克地区、大西洋地区）还设有派出机构，即海事局（Marine Safety）。

海事局在海事服务方面履行如下职责：维护交通秩序和安全，船舶安全检查，船舶登记，船员考试和发证。

由此可以看出，加拿大海事局行使中国海事局在船舶管理、船员管理和通航管理方面的职能。

（三）渔业和水产管理局

渔业和水产管理局隶属渔业和海洋部，主要职责是设定捕捞量，制定和执行规章和规则，制定有关证书、捕捞规则、份额政策和施行方案。

该机构设有渔业监督机构，有专门的渔业管理官员。同时海上渔业执法也是加拿大海岸警备队的一个特殊职责。

（四）边境服务署（CBSA）

边境服务署成立于2003年，隶属公共安全部。加拿大海关也属于边境服务署。CBSA的主要职责体现在以下几个方面：执行管理货物和人员进出加拿大的相关法律；对可能威胁到加拿大安全的人进行拘留；驱逐不允许进入加拿大境内的人员，包括那些与恐怖主义、有组织犯罪和战争犯罪有关的人员；保护食品安全和动植物健康；对进口货物征税；承担海关的缉私职能。

（五）皇家骑警

皇家骑警由一名总监（Commissioner）管理，隶属公共安全部。其主要职责是防止并调查触犯联邦法律的犯罪行为，维护和平，为其他联邦部门和机构提供调查和保护服务，为加拿大国际执法机构提供专门的警察培训和研究、犯罪实验室服务、鉴定服务和技术信息。

皇家骑警下设有4个区，分别为西北区、太平洋区、大西洋区、联邦服务和中央区，每个区由一个副总监进行管理。

骑警主要分为航空警察部队、海洋警察舰队、特种警察部队和普通警察部队。

海洋警察部队在海上执法方面主要负责在沿海地区提供海上运输和定期巡逻的服务，维护海上治安，防止犯罪，目前一共拥有5艘巡逻船。

三、加拿大海洋管理和海上执法的主要特点

（一）重视海洋立法，制定海洋发展战略

加拿大国家海洋立法有着悠久的历史。早在1868年，加拿大就制定颁布了第一部《渔业法》，1869年又通过了《沿海渔业保护法》，这两部法律至今仍然是加拿大渔业管理的法律基础。1997年加拿大根据《联合国海洋法公约》生效后国际海洋形势的新变化，以及加拿大国内海洋管理工作的实际，颁布实施了《海洋法》，成为世界上第一个进行综合性海洋立法的国家。2002年加拿大又发布了《海洋战略》、加拿大《海洋法》，把《联合国海洋法公约》赋予各沿海国的权利以国内立法的形式具体化，将形成的新的海洋战略和政策用法律的形式固定下来，以适应《联合国海洋法公约》生效后国际海洋形势的新变化，最大限度享有《联合国海洋法公约》给沿海国带来的利益。

图2 加拿大海岸警卫队机构设置

（二）重视各部门分工合作，成立综合协调机构

当前，世界上有些海洋大国如美国和韩国均成立了职能比较集中的海上执法队伍，但是加拿大海洋管理却没有一味追求管理和执法的统一，而是根据国情，在分工的基础上建立合作机制。尽管加拿大涉海部门众多，但各部门都能够自觉依据法律授权积极主动开展工作，协调配合一致，工作的整体性和效率很高。

四、启示

（一）强化海洋意识，重视并健全海洋立法

我国作为一个海洋大国，海洋管理历史悠久，但目前在国家层面上只有《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规，一直没有形成一部综合性的海洋立法。完善海洋法律制度是国际形势发展的客观需要，也是形成中国特色社会主义法律体系的客观要求，更是“推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律严格实施”的重要内容。

（二）建立跨部门涉海综合协调机制，加强各部门之间的分工合作

综合协调机制是海洋管理发展的必然趋势，也是强化我国海洋战略和建设高效、便民的服务型政府的客观要求。

我国与加拿大在海洋管理方面都是多部门管海分散执法，但我国长期以来一直存在着“九龙治海”的局面，管理分散、资源浪费、协调配合差。除已建立的国家海上搜救部际联席会议之外，部门之间缺乏高层涉海事务协调机制，相关联的涉海事务政策不统一、行动不协调的情况比较常见。应当打破区域界限，消除部门壁垒，建立综合协调机构，将国家的整体利益放在首位，充分发挥各部门在海上执法方面的职能和作用。

[1]宋国明. 加拿大海洋资源与产业管理[J]. 国土资源情报,2010(2)：2-6.

[2]张宝晨. 海洋大国海上执法机构体制的基本规律与启示[J]. 中国海事, 2008(4)： 24-27.

[3]刘振东. 加拿大海洋管理理论和实践的启示与借鉴[J]. 海洋开发与管理, 2008(3)：73-75.

Research Center of Shandong MSA

版面负责：张璐璐

email@shipping-world.net

world_shipping@163.com

山东海事局研究中心