贺军

从1949年10月1日到1981年,中国在法理和法律上仍然保留了土地私有制。

国土资源部部长徐绍史2009年11月30日在《人民日报》撰文称,中国土地管理制度正逼近重大变革的临界点。

12月7日结束的中央经济工作会议提出,把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。这一政策的实现,也必须体现在土地利用的改变上。

可以说,我国目前的一些重大经济问题、社会问题,相当一部分都直接或间接与土地管理制度有关。中国近几十年来的城市化进程,一直在强烈地冲撞着土地制度,以合法或非法的形式推动它改变。

“天花板”在哪里?

中国目前土地改革的“天花板”是土地公有制度。2004年修订的《土地管理法》规定,“城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”

这一规定来源于其上位法——1982年修订后的《宪法》。但根据我们的研究,少有人知的是,从1949年10月1日到1981年,中华人民共和国在法理和法律上仍然保留了土地私有制。虽然通过农村土改运动和城市的“社会主义改造”运动,事实上剥夺了很多土地私有产权,但当时的《宪法》以及城市的现状,并未完全取消土地私有制。直到1982年,《宪法》修订才明确规定:城市土地属于国家所有,农村土地、宅基地和自留地等属于集体所有。

学者王维洛的研究显示,1982年中国的城市土地国有化,并未逐户通知业主,更未办理任何征购、征用手續,只在修宪时在宪法中加了一句话,于是一夜之间,中国城市的私人土地所有权就被收归国有。

从中国的政治形势来看,在未来相当长时间内,恐怕都不要寄望土地公有制从法理上被改变。也就是说,土地私有化在很长时间内是不现实的。那么,在土地公有制度的约束之下,国内土地制度是否还存在改革的空间呢?答案是肯定的。

在国内形势下,我们认为,国内新的土地改革应该至少包括几方面的关键内容:一是国内土地管理制度改革,二是农村土地流转的制度建设与权益分配问题,三是调整国内的耕地保护的观念和保护战略。如果能在这几方面取得突破,中国的土地制度改革将会出现实质性的改进。

成都的土地管理探索

正如徐绍史所言,土地改革需要考虑的首要问题就是土地管理制度改革。2008年十七届三中全会召开之前,社会各界对于农村土地制度改革寄予了很大期望,希望看到真正制度性的突破,并以此为触发点,像过去的联产承包制一样,引发新一轮的土地制度改革。

但令人遗憾的是,由于牵涉到政治层面的改革,各方面的争议很大,十七届三中全会最终没能在这方面取得突破。

由于城市土地的权属比较清晰,改革空间相对较小,未来改革的突破点在于农村土地管理制度改革,而其中最关键的一点则是农村土地的产权问题。现有的政策法规最大的缺陷是没有充分考虑农民对土地的权利问题,大量存在农村土地产权不清、产权虚置的问题。

作为国家综合改革试验区,成都在农村土地管理制度改革探索中,最引人注目的就是确权,通过确权来做到“还权于民,还利于民”。只有确定了农民对土地的“权”,有效解决了农村土地的产权问题,才有可能解决附着在土地之上的“利”的问题。

土地管理制度改革中的另一个重要问题是征地制度改革。我国在征地制度方面的问题突出表现在三个方面,一是土地农转非速度太快,土地征占规模过大,失地农民群体越来越多;二是对失地农民补偿太低,不足以解决他们的长远生计;三是失地农民的社会保障、再就业困难。诸如此类问题的存在,正在造成越来越严重的负面影响。

土地流转制度建设与利益保障是农村土地改革的关键

周其仁教授在对成都的城乡统筹进行研究后发现,与全国普遍出现的城乡收入差距倍数扩大不同,成都城乡人均收入差距倍数从2003年的2.64降为2008年的2.61。其做法便是通过启动土地管理制度改革,用地因土地的集聚、集中带来土地级差收益。

在国内城市化的进程中,大量农村土地被征用通过这种方式产生了巨大的价值。据有关数据,我国新增建设用地95%以上属农村集体农用地。而2007年国土部门推进建设用地招标拍卖挂牌出让和矿业权分类出让,获得出让土地收入超过9000亿元。还有学者的研究估计,近十年来,征地这个环节在城市化进程中征用农民土地,拿走的资金至少有2万亿。但是,绝大部分土地出让的利益都被地方政府和开发商拿走,农民从中获取的利益极少。

农村集体建设用地流转问题,在现实中有一个典型案例就是小产权房。我们在调研中也了解到,虽然国土资源部对小产权房问题在积极研究,并期望找到改革的突破口,但过程并不顺利。国家一些部门2009年曾对国土资源部的小产权房研究表示过赞同,但另一些重要部门又对此表示出不同意见。总体来说,国务院的意见是,在土地管理法律问题还没有解决之前,小产权房问题不可能解决,也难以进入政策程序。因此,小产权房问题在短期内无望解决。

“红线”科学吗?

在中国的土地保护制度中,有一条“红线”——要保持18亿亩耕地绝不动摇。国土资源部部长徐绍史在最近的一次讲话中表示,18亿亩耕地不仅是“底线”,更是“红线”,谁都不能碰,对敢于触犯红线者,我们绝不手软,绝不姑息。

18亿亩是如何算出来的?为什么不是17亿亩或19亿亩?有何科学根据?至今连许多专家也无从得知。因此,我们更倾向于认为,18亿亩耕地红线是一条“政治线”,而不是“经济线”。

但是,这个标志是不是科学呢?从趋势上看,我们认为,中国未来很难守住这条红线,即使在数量上守住了,18亿亩耕地的质量也很难保证。

土地出让金是地方资源中极为重要的一种,甚至可以称为地方政府的命根子。近年来经过土地出让产生的利益高达2万亿元,而这部分利益大部分为地方政府和开发商所拿。如此巨大的利益足以让地方政府“拼死”捍卫他们控制土地资源的权力。

2009年以来,国内诸多城市“地王”迭出,一二线城市的卖地收入几乎全都“金灿灿”。《第一财经日报》从中国指数研究院获得的统计数据显示,2009年截至11月23日,全国70个城市土地出让金收入同比增加超过100%。排在前20名的城市土地出让金总额高达6210亿元,同比增加108%。很明显,财税体制不改,土地财政就难改,各个地方对土地资源的利用冲动就不会减弱。

安邦的研究员从国土资源部了解到,在即将完成的国土资源摸底普查中,有关人员称,尽管国内有多种形式的耕地数字造假,但中国在2020年守住18亿亩耕地面积红线的问题不大。从这种乐观中识别出的信息是,这次摸底调查可能查出了不少过去未进入统计的耕地资源,比过去预想的情况要好。不过,考虑到各地政府首先利用的土地资源都是城市周围的较好耕地,未来18亿亩耕地即使能守住数量,质量恐怕也难以保证。

作为独立的民间智库,我们建议,中国政府应该适当调整18亿亩耕地红线的刚性原则,使土地资源的使用最终能服务于有效配置资源和带给老百姓更多福利这一新时期下的施政目标。而这一切要付诸实施,都有赖于中国政府能够真正推动土地制度的改革进程。(作者为安邦集团高级副总裁)