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谁为地方治理的溃败买单?

2010-05-30夏佑至

新民周刊 2010年31期
关键词:决堤大水抚州市

夏佑至

矿难之后还有矿难,爆炸之后还有爆炸,决堤之后还有决堤,塌桥之后还有塌桥,警察打人之后还有警察打人,报复行凶之后还有报复行凶。夏天的天灾人祸如此频仍,不怕重复,先是让人紧张、焦虑,接着让人感到无奈和无力,终于变得麻木起来。

这些灾祸无不和地方治理的败坏有关。以6月被大水冲垮的江西抚河唱凯堤和7月被大水冲垮的河南栾川汤营大桥为例,前者作为江西省抚州市最重要的圩坝,多年受困于防洪标准低,整修堤坝年年见诸当地政府工作计划,但因为地方财政无力承担整修所需的费用,修缮计划不过是一纸空文。与此形成鲜明对比的是,同为抚河堤坝,抚州城区一段的“景观工程”、“亮化工程”投资就高达3000万元。面子工程不能当饭吃,大水一来,唱凯堤决堤300多米,导致下游4个乡镇10万人受灾。

地方官员漫不经心的态度和马虎了事的作风十分相似。河防与交通关系国民的生命和财产安全,并不足以让他们投入更多的关注。毫无例外,他们感兴趣的总是事情的表面。汤营大桥位于河南洛阳的栾川县,已经于2009年发生过一次垮塌。和抚州市的“景观工程”如出一辙,栾川县政府没有对这座危险的桥梁加以根本修缮,只是重铺了柏油路面,加装了汉自玉栏杆。7月底,大桥在大水冲击下垮塌,死者超过50人,还有数十人失踪,至今未能寻见。

这些悲惨的事件背后是体制性的运转不灵。在农业中国,用来形容治世的成语是“海晏河清”,用政治术语说,即有效地治理水患,是衡量政府治理成效的标准;水利是政府对国民的政治承诺,是政府合法性的来源之一。水利是农业的命脉,水患导致人民失去生计,流离失所,往往是王朝更替的前奏。在现代,治水仍然是衡量政府治理成效的标准之一,但不再像农业时代那样是最高标准,其优先性排序不仅落后于创造GDP,落后于“维稳”,甚至落后于“景观工程”和“亮化工程”。90年代初的分税制改革之后,治水还涉及到政府间财权和事权的分配。大江大河的治理是中央政府的政治承诺,抚河这种区域性河流,是抚州市的地方事务,无法得到中央资金的足够支持。同理,2008年以来用以刺激经济的数以万亿的政府投资,催生了新一轮交通建设热潮,各地“铁公鸡”(铁路、公路和机场的缩略俗称)纷纷上马,却丝毫不能施惠于汤营大桥——究其原因,汤营大桥虽然也有一个“大”字,却偏于一隅,只是一座小小的乡村桥梁。属于栾川县的地方事务而已。

地方事务的支出主要应由地方承担。如果地方财政不足以支撑治水或修桥的需要,地方政府要么向省级和中央政府申请资金,要么就只能因陋就简——正如唱凯堤的情形。可怕之处在于,“跑步钱进”和“面子工程”并行不悸,用于治水的资金划拨到地方之后,也没有用于治水。这是地方官员的一场豪赌。赌的是任期内不会决堤,不会塌桥。赌注却是百姓的身家性命。

其结果,水利部部长陈雷提供的数据是,一般年份中小河流洪涝灾害损失占全国的70%~80%,死亡人数占垒国洪涝灾害死亡人数的2/3。

决堤和塌桥显示出地方治理的溃败,谁来埋单呢?财政收入作为权力,可以在中央政府和地方政府之间分割,公共事务作为义务,也可以在中央和地方之间进行分割,但权力和义务是对等的。通过控制财政收入,中央控制地方的能力大大加强,也随时要为地方治理的溃败买单。

所以,修建、维护唱凯堤和汤营大桥的法律责任在地方,堤坝决口和塌桥的政治责任却在高层。其实,决堤对地方政府来说,既是风险,也是机会。因为决堤之后,相关权力就可以重新划分了。洪水退去后,抚州政府宣布,将按照50年一遇的高标准重建唱凯堤:坏事就这样变成了好亭。此前治水不力的责任一笔勾销,接下来的重建加固势必有上级财政埋单。这是所谓“富中央、穷地方”的政治安排的必然结果。

唱凯堤和汤营大桥的故事并不是第一次上演,恐-怕也不会是最后一次。中国有几万条区域性河流,在这些河流之上,汤营大桥这样的桥梁更加不计其数。地方治理的质量决定着堤坝会不会决堤,桥梁会不会倒塌。而只要事权和财权不对等的局面不变,只要财政资金的使用得不到监督,地方治理的改善就遥遥无期。为之埋单的是中央政府,也是生活在危堤和危桥之侧的万千国民。

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