◎ 文/詹卉 马君

（作者为中央财经大学财政学院博士）

西部大开发对西部的发展带来难得的历史机遇，加速了西部地区的发展。但是，相对于西部发展的强烈发展需要，相关政策措施还存在一定的问题。

（一）政策与发展需要存在一定的差距

1.财税政策对西部大开发的作用有限

西部大开发财税政策的贯彻落实，为西部地区基础设施建设和区域经济发展起到了重要作用，但是也逐渐暴露出一些问题：一是税收优惠无法充分发挥其政策效应。从政策的执行情况来看，西部大开发税收政策的主要问题集中在：优惠力度有所减弱；优惠范围相对狭窄；对西部原有的基础产业、优势产业和国有企业改造等方面的支持力度不大；税收对经济发展的贡献率低，效果不明显；税收优惠减免与财政需求存在一定矛盾等等。二是现行的财政转移支付难以实现其均等化的功能。我国现行的转移支付制度中，税收返还仍然占据了重要地位。而这种方式的分配办法是以1993年为基数的，其结果是导致税收基数大的东部地区获得的税收返还多，税收基数小的西部地区获得的税收返还少，减弱了转移支付对缩小区域发展差距的作用。

2.产业政策支持依然存在不足

一是西部大开发的产业政策仍然不够完善和具体，缺乏一个完整的战略性产业政策体系，不利于西部地区经济的持续稳定增长。二是西部地区产业结构的矛盾依然没有解决。农业基础比较薄弱，工业化程度较低；采掘、原料工业所占比重大，产业链条短，产品加工层次低；企业规模小，产业组织分散，技术管理水平仍然较低；支柱产业的作用和地位不突出，竞争优势不明显。三是高新技术产业的发展程度依然较低。目前，虽然西部地区高新技术不断提高，但是在全国的地位逐渐降低。2001～2007年，西部高新技术产业规模以上企业产值由1006.34亿元增加到2684.72亿元，占全国的比重由8.2%降低到5.3%。

（二）政策比较优势逐渐减弱

近几年，在西部大开发之后，国家又相继推出了振兴东北老工业基地、中部崛起等战略，这是国家实施全国一盘棋、统筹协调可持续科学发展之举。然而，国家的资金投入是有限的，随着国家政策、社会宣传、扶持力度从西部向东北、中部的扩散和转移，西部对社会经济的影响力在减弱，对国际、国内资本的吸引力降低，政策的比较优势也在逐渐减弱。此外，与东部地区相比，西部地区的基础设施依然较为落后、政府效率相对低和市场化程度较低等问题没有从根本上改变，这直接导致西部地区的政策效应低。

（三）西部经济和社会发展水平依然比较落后

从经济总量规模来看，2008年，西部12省（市、区）GDP总和不到6万亿元，占全国各地区总和的17.8%。西部地区尽管面积占全国的2/3以上，人口接近全国的1/3，但经济总量规模却不到全国的1/5。从城乡居民收入来看，2007年，西部地区城乡居民收入分别为11309元和3028元，均低于全国13786元和4140元的平均水平，与东部地区16974元和5855元还存在较大的差距。在西部12省（市、区）中，甘肃省的居民收入水平最低，其农村居民年人均纯收入只有2329元。从进出口贸易来看，西部地区进出口总额占全国的比重较低，而且近年来呈不断下降的趋势。目前，西部地区对外贸易总量规模很小，仅占全国总量的5%～6%左右。2000～2006年，西部地区进出口额占全国比重由3.96%下降到3.45%，出口比重由3.84%下降到3.5%。出口额占全国的比重下降，说明西部地区外贸出口能力较差，产品缺乏国际竞争力，由此导致出口对地区经济的拉动作用不明显。应该说，西部地区发展水平落后是自然条件以及国家倾斜政策等多种因素在多年发展后逐渐积累的结果。所以，要想未来从根本上改变西部地区落后发展的局面，不是一个10年能解决的，它需要付出多年的努力。

（四）后续政策不明朗影响发展预期

《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发【2000】33号）文件规定，西部大开发有关政策措施主要适用于2001～2010年。这对未来西部大开发政策的延续，如“对设在西部地区鼓励类的内资和外商投资企业，按15%的税率征收企业所得税”等政策，明确执行到2010年。2010年后，西部大开发相关的优惠政策能否继续执行已成为西部地区干部群众和投资者关心的重点问题。再如在西部大开发过程中实施的退耕还林政策，第一批实施退耕还林的经济林补助期即将届满，而事实上所栽种的经济林木未能产生期望的经济效益，有的早已不适应市场，根本不能为农民带来实际收益，如果按原来的规定停止补助，势必会导致新一轮的毁林开荒，得不偿失。此类政策的调整完善也是下一个10年要重点解决的问题。

西部大开发新10年战略展望

从目前看，西部大开发的开局是好的，但下一步的发展也是非常重要的，特别是2011年到2020年这10年的发展更为关键。

（一）西部大开发新10年战略目标

新10年西部大开发的战略目标应该包括三个方面的内容：一是经济发展水平大幅度提升；二是基本公共服务大体实现均等化；三是生态环境建设进一步取得突破。

1.经济发展水平大幅度提升。到2020年，西部地区的总体经济发展速度力争赶上东部地区，大力发展和建设中心区域和中心城市，中心城市的经济发展速度甚至要超过东部地区，使地区经济差距水平开始逐步缩小。

2.基本公共服务大体实现均等化。通过转移支付等政策，使西部地区居民享受的基本公共服务与东部地区的差距逐步缩小，特别是在教育、公共卫生和社会保障方面。

3.生态环境建设进一步取得突破。继续实施天然林保护工程，加大西部地区生态建设和环境保护投入，促进生态环境建设与经济发展水平同步发展，经济发展不以牺牲生态和环境为代价。生态环境恶化得到全面遏制，环境生态功能逐步恢复，自然生态系统开始转向良性循环。

（二）西部大开发新10年战略重点

1.转变经济发展方式，调整产业结构

西部地区高新技术产业在国民生产总值中所占比重小，产业配套能力弱，资源综合开发利用水平低，原料型产品和初级产品比重较大，技术含量和经济效益不高；粗放型经济特征明显，比较优势没有在国内外市场得到充分发挥。要进一步加快西部地区发展必须从产业布局上调整西部地区产业结构。必须结合西部地区资源优势、区位特点、市场情况因地制宜地优化产业布局，调整产业结构。

一是大力发展高新技术产业和现代服务业。在西部地区现有工业基础上，大力发展高新技术产业和现代服务业，加快西部地区高科技成果向现实生产力转化，加快把适用于民用的西部地区军用高科技向民用转化，重点建设一批西部地区的大型高新技术企业，加快西部地区开发区的发展，考虑在适当时间和地点建立一批专门用以承接东部地区产业转移的开发区；

二是加快传统产业科技进步。加快西部地区农业领域科技进步和工业企业技术改造力度，完善西部地区企业创新环境，鼓励企业产品和技术创新，用高科技改造传统第三产业，发展现代服务业。

三是提高西部地区承接产业转移的能力。通过西部地区城市群和产业带战略的实施，发挥城市的聚集效应和产业的规模经济效应，提高工业化水平，同时改善投资环境，降低产业转移成本，为承接产业转移创造有利条件。

四是发展特色优势产业。加快发展西部地区特色优势产业，努力成为具有一定的无法替代性、建立在专有技术基础之上且形成一定规模能力的产业。既可以使得丰富的资源优势加快转化为产业优势和经济优势，也可以优化全国产业布局，提高国民经济整体效益。

2.加快重点地区发展，培育区域经济增长极

西部大开发新10年必须坚持以线串点、以点带面的方针，依托交通枢纽和中心城市，充分发挥资源富集、现有发展基础较好等优势，加快培育区域经济增长极，推进重点经济区域率先发展，鼓励城市圈的形成和集聚发展。从西部地区实际情况出发，应重点推进四个层次的区域发展：

一是跨区域的重点城市区。成渝经济区，重点发展重大装备制造、高新技术、特色农副产品生产加工、天然气化工和特色旅游业；西安、咸阳、宝鸡、天水等城市共同构筑的关中－天水城市区，重点发展高新技术、机械制造和装备工业、航空航天、现代高科技农业和特色旅游业。

二是省会城市和重要中心城市。充分利用这些城市相对较高的工业水平、知识资源、区位优势，发挥对其他周边地区的聚集效益和带动作用。

三是重要资源富集地区。利用这些地区丰富的资源，规划建设若干个能源开发基地和战略性原材料生产加工基地。

四是重点边境口岸城镇地区。进一步发挥西部地区毗邻14个周边国家的地缘优势和人文优势，扩大对外开放和对内联合，加强与周边国家和地区的经贸往来和经济技术合作，利用“两种资源”，开辟“两个市场”，建设出口加工区和来料加工区，促进边境地区经济振兴和边疆稳定。

3.提高基本公共服务均等化水平，加大基础设施尤其是交通基础设施投入

促进实现基本公共服务均等化，是西部大开新10年战略目标的重要内容。因此，必须着力提高西部地区的基本公共服务水平。要优先发展教育，切实加强人才队伍建设和各类人才培训；加强公共卫生体系建设；积极发展文化体育事业。要合理布局边境地区人口，加大政策力度，确保边境地区居民以及少数民族居民平等地获得改革开发和发展带来的成果、享受到基本公共服务、有机会在现代化进程中不断发展，促进各民族在现代化建设中的团结和融合，实现中华民族多元化一体格局，确保边疆地区的长治久安。

经济发展实践表明，一个地区经济发展与交通运输业是密切相关的，发达的交通运输是促进地区经济快速发展的重要原因。西部大开发以来，西部地区的交通基础设施已经有了相当大的发展，但西部地区地域辽阔，且多戈壁、高原、沙漠、崇山峻岭等复杂的自然地理环境，导致路网分布稀疏、投资巨大，给交通发展带来许多困难。当前和今后相当长的一个时期内制约西部地区经济社会加快发展，影响西部地区与东部差距继续扩大的一个重要因素还在于西部地区开发及西部地区发展中基础设施依然滞后。公路、铁路、机场等基础设施建设依然滞后。因此，需要加大政府尤其是中央政府投入，创新基础设施投融资模式，大力发展西部地区基础设施尤其是交通基础设施。

4.加强生态环境建设，巩固退耕还林成果

西部地区是我国大江大河的发源地、生态屏障、生态涵养地，生态环境保护是西部地区的一项重要工作。当前和今后一段时期，西部地区生态环境建设任务十分繁重，限制开发区域和禁止开发区域占国土面积比重高，人口增长、经济发展与资源环境承载能力矛盾特别突出，保护和修复自然生态的补偿机制还不健全。因此，加强西部地区生态环境建设尤为重要。一方面，西部产业发展应与生态环境相适应，确保西部生态环境的休养生息。另一方面，应进一步加大生态建设力度，把生态建设作为各项建设的重中之重，把西部生态环境建设放在整个国家可持续发展战略全局中考虑。

西部地区应进一步巩固退耕还林成果。继续解决好退耕农户的吃饭、烧柴等生计问题。巩固退耕还林成果应继续加强基本口粮田建设，努力确保西南地区退耕农户要有基本口粮田；对特殊困难地区，应在退耕还林钱粮补助到期后继续给予补助；农村沼气建设、生态移民、饮水安全、小型水利建设等专项建设资金应继续向退耕还林地区倾斜；应继续支持退耕还林地区发展特色后续产业并适当放宽经济林比例限制。

5.促进“三农”问题的解决，实现城乡统筹发展

当前和今后相当长的一个时期内制约西部地区经济社会加快发展，影响西部地区与东部差距继续扩大的一个重要因素在于西部地区的“三农”问题依然较为突出。西部地区农业的市场化程度低，农产品加工程度低，农业增效不高；西部地区90%以上的农村劳动力没有受过初级培训，广大农牧民缺乏持续增加收入的渠道和门路，农民增收不多。特别是边远高寒山区、人口较少的民族地区等贫困人口集中分布地区，扶贫开发工作十分艰巨，工业反哺农业、城市支持农村的能力很弱。新农村建设困难大。要加快西部发展必须继续努力解决西部地区的“三农”问题。

首先，要加快农业结构调整和农业产业化建设。要发展特色农业，努力培育西部地区具有竞争优势的优质农产品，做好农产品深加工，根据地域资源特点，建设各类特色农业产业经济区，推进农业产业化经营，发展生态农业。

其次，要进一步改善农村生产生活条件。继续抓好农村水、电、路、气等农民群众最关心、最直接的好事、实事，加强农田水利等农业基础设施建设，深入推进农民创业工程，不断加大对西部地区扶贫开发的工作力度和投入力度，千方百计地增加农民收入，让老百姓得到实惠。

最后，要扎实推进社会主义新农村建设。西部地区新农村建设应按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，全面加强农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。在新农村建设中，应着力解决好“三农”最迫切需要解决的问题，如农民吃水难、出行难、读书难和看病难等问题。