姚中秋

一个满是秘密的政府，公众不可能信任它。

或许有人会觉得奇怪：制定《保密法》却扯进政府的信息公开责任，岂不是弄拧了吗?当然不是，恰恰相反，在现代社会，制定保密法，必须时时刻刻记住政府对公众的信息公开责任，以防止过度繁琐、严格的保密制度损害公民的知情权。

社会秩序的维护当然离不开政府，政府也当然会有一些事务，需要临时对外界保密。这是公共利益之需。不过，政府、尤其是其官僚机构，总有一种追求私利的本能，基于这种本能会无限扩大对公民保密的范围。公民越少了解政府的运作情况，政府官员就越可便利地上下其手，实现自身利益最大化。真正的公共利益，也即公众的权利和利益，会因此而受损害。

随着现代国家建立，政府的秘密相对而言是越来越少了。在传统中国，国王与其宠幸的近臣决定各种重大事务，不要说一般民众，就是外朝的宰相、六部尚书，也未必知情。现代政府建立和运转的基础是民主。民主制的本质是人民选举产生官员，官员对人民直接承担责任。这种责任要求他们在处理公共事务时应尽可能对公众公开。惟其如此，人民才可能信赖政府。一个满是秘密的政府，公众不可能信任它。具体来说，现代政府最重大的事务，比如立法、财政预算等等，都是在议会讨论决定的，而议会是对外公开的，其记录是定期公布的。各级行政部门处理事务的过程也通常是对民众公开的。

当然，现代政府也有秘密，尤其是涉及国防、外交、打击犯罪等涉及国家安全的领域。但是，现代政府处理国家秘密的基本原则是：第一，公开是常态，秘密是例外，秘密的范围要被控制最小需要范围内。《政府信息公开条例》已经确立了这一原则，即“以公开为原则，不公开为例外”，这应当是涉及政府工作流程和信息问题的一项宪法性原则-第二，即便是政府所确定的秘密，公众也可以提出公开申请，因而要设计一种机制，让公众对政府确定的秘密可提出异议。

用这两个标准来衡量，当代中国的保密制度存在不少问题。比如，秘密的范围过大。有—个资料称，美国每年产生秘密文件10万件，我国则多达数百万件。

这里面最为离奇的是，某些没有任何理由定密的文件，也被划入国家秘密范围。去年有民众申请地方财政局公布地方财政预算，财政局竟声称这是国家秘密。政府的每一分钱都来自公民，公民当然有权知道政府如何花钱，预算案理应向公民公开。并且，财政预算案已由人大审议，也完全可以公开。但长期以来，财政预算确实是国家秘密，甚至对人大代表来说也是秘密。

令人遺憾的是，国家保密法修订案征求意见稿似乎无助于改变这种局面。各级财政部门仍然可以援引该法中“国民经济和社会发展中的秘密事项”，来拒绝向公众公布预算案、公布经济发展规划，甚至拒绝公布某些产业政策。

其次，对公众是否可以对政府单方面确定的秘密提出异议，征求意见稿似乎给出了否定的答案。该稿第十八条第二款规定：“对是否属于国家秘密或者属于何种密级有争议的，由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门决定。”而该稿第十二条规定：“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、单位的国家秘密确定、变更和解除工作。”

如此规定可能会带来这样的问题；地方党政负责人有权定密，如果发生争议，由他的下属机构来解决。即便不是他的下属，定密与秘密的争议解决也都在行政体系内部。如此机制，天然地对那些怀疑行政机关滥用定密权的公众是不公平的，而官员们则依然可以随意扩大国家秘密的范围。

之所以形成目前这种重保密、轻公开的倾向，原因很简单：该法就是部门立法。主导保密法修订的是保密行政管理机关，它当然倾向于扩大自己的权力，并倾向于赋予行政机关以更大的定密权力。

公众现在唯一可以期待的是，全国人大在审议过程中，更多地从信息公开的角度，对过度保守秘密的倾向略做一些平衡。