李国新

(北京大学信息管理系,北京 100871)

〔作者信息〕李国新,男,信息管理系教授。

1 公共文化服务体系理念的形成与演进

1997年 10月 27日,中国政府签署了联合国大会于 1966年 12月 16日通过的一个重要国际公约——《经济、社会和文化权利国际公约》(简称《经社文公约》)。2001年 2月 28日,第九届全国人大常委会批准了这个公约,标志着该公约开始在中国生效。《经社文公约》规定了公民的“文化权利”,包括：(1)人人有权参加文化生活;(2)人人有权享受科学进步及其应用所产生的利益;(3)人人有权对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利用享受被保护的权利。公约同时规定了缔约国政府为保障公民充分实现上述权利必须采取必要步骤的“国家义务”。〔1〕

在《经社文公约》在中国生效的背景下,2002年 11月党的“十六大”报告中明确提出了切实尊重和保障人民的政治权利、经济权利和文化权利,具体措施就是积极发展文化事业和文化产业;国家支持和保障文化公益事业,坚持和完善支持文化公益事业发展的政策。2005年 10月,在党的十六届五中全会上,中共中央提出了《关于制定“十一五”规划的建议》,文化事业发展的战略目标第一次被表述为“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2005年底党和政府连续出台了发展农村文化事业的政策性文件——《关于进一步加强农村文化建设的意见》和《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号),农村文化建设的战略目标被定位为“构建农村公共文化服务体系”。2006年 9月,新中国第一个文化发展专项五年规划《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布,较为完整地概括了公共文化服务体系建设的目标、原则、特征：以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标;以普遍均等为原则;形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络。此后,2007年 6月,中央政治局专题研究加强公共文化服务体系建设问题,这在中国共产党的历史上是第一次;2007年 8月,中央“两办”发布 《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》,构建覆盖全社会的公共文化服务体系被提升为维护好、实现好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径。2007年10月党的“十七大”报告,进一步提出基本建立覆盖全社会的公共文化服务体系,作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。2010年 4月,温家宝总理发表《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》一文〔2〕,公益性文化事业被纳入涉及基本民生的社会事业,强调它是社会公平正义的重要体现。

从 2001年《经社文公约》在中国生效、2002年“十六大”报告首次提出保障公民的文化权利,到十六届五中全会提出逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系,到“十七大”报告把覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求,以及保障人民基本文化权益的主要途径,直到把公益性文化事业纳入社会事业、民生事业,这就是公共文化服务体系这一理念和思想在中国从无到有、从初创走向逐步完善的演变过程。

什么是公共文化服务?公共文化服务是政府主导的、以保障公民基本文化权益、满足公众基本文化需求为目标的基本文化服务。在目前阶段,公共文化服务主要包括保障人民群众读书看报、听广播看电视、进行公共文化鉴赏、参与大众文化活动等内容。公共文化服务的基本特点是公益性、基本性、均等性和便利性。这“四性”之间有内在的逻辑联系：均等是核心,公益是保障,基本是公益的尺度,便利是均等的前提。

什么是公共文化服务体系?它是政府提供普惠型公共文化服务的保障机制和实现途径。公共文化服务体系主要包括五大体系：设施网络覆盖体系;产品生产服务供给体系;人才、资金和技术保障体系;组织支撑体系;运行评估体系。一个较为完善的公共文化服务体系,至少应具备三方面的特点。设施,应具备规划科学、布局合理、固定网点和流动服务相结合、实现全覆盖的特点;服务,应具备普遍均等、全民共享、方便快捷、优质高效的特点;体制机制,应具备低成本、高效益、充满活力、富有效率的特点。

怎样构建公共文化服务体系?现行政策已经比较明确,构建公共文化服务体系必须由政府主导,公共资金支持,公益性文化事业单位为骨干,鼓励全社会参与,以全民为服务对象,以基层、农村为重点,创新服务方式,提高服务质量。

2 构建公共文化服务体系的思想与现代图书馆理念高度契合

在中国,构建公共文化服务体系是一次前所未有的文化建设实践。构建公共文化服务体系的思想顺应了文化建设、文化享用、文化发展的普遍规律,与现代图书馆事业发展进程中形成的现代图书馆理念高度契合。

联合国教科文组织《公共图书馆宣言》开宗明义阐述公共图书馆的社会功能时,强调公共图书馆为个人和社会群体进行终身教育、独立决策和文化发展提供基本条件,终极目标是实现人类最根本的价值：自由、繁荣以及社会与个人的发展〔3〕。构建公共文化服务体系的目的,是保障公民基本文化权益,满足公众基本文化需求,使人民生活得更幸福,更有尊严,体现的是保障人的权利、促进人的发展、以人为本的人文关怀。

《公共图书馆宣言》宣告公共图书馆不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位,向所有人提供平等的服务。构建公共文化服务体系以普遍均等、惠及全民为原则,以全体人民为服务对象。“普遍均等,惠及全民”是《公共图书馆宣言》向所有人提供平等服务思想的中国式表达。

《公共图书馆宣言》强调开办和管理公共图书馆是国家和地方当局的责任,强调作为原则,公共图书馆应当免费提供服务。构建公共文化服务体系的基本方针是政府主导、公共资金支持、公益性文化事业单位为骨干。公共文化服务体系建设的政府责任与公益属性与《公共图书馆宣言》相一致。

《公共图书馆宣言》要求公共图书馆必须有效管理,具有专业水平;必须使社会上所有人都能真正享受到各项服务;服务必须适合农村和城市居民的不同需要。构建公共文化服务体系突出强调创新服务方式,提高服务质量,关注弱势群体,满足基本需求。高质量、专业化、普惠型服务成为公共文化服务的基本要求。

构建公共文化服务体系思想的形成说明了什么?首先,说明党和政府对文化建设的认识跃上了新高度。文化不是经济的附属物,不是社会的装饰品,文化是民族凝聚力和创造力的重要源泉,是综合国力竞争的重要因素,是经济社会发展的重要支撑。国家的影响力,取决于经济、科技和军事实力,但归根结底取决于文化实力——这就是对文化建设重要性的全新认识。其次,说明文化发展形成了新理念。新理念是什么?文化不再仅仅是为经济“唱戏”搭台,经济、政治、文化、社会“四位一体”,推动文化建设和经济建设、政治建设、社会建设协调发展,已成为实现科学发展的必然要求。就文化本身而言,廓清了公益性文化事业和经营性文化产业不同的发展规律和方针政策,彻底否定了曾经大行其道的“以文养文”、“以文补文”等文化事业发展政策。第三,说明文化建设有了新地位。2010年国务院《政府工作报告》把大力加强文化建设列为全年 8项重点工作之一;新近发布的深入实施西部大开发战略的重点任务之一是加快推进以改善民生为重点的社会建设,促进基本公共服务均等化,优先发展的领域包括文化事业。可以说,构建公共文化服务体系理念和思想的形成,为公共图书馆事业的科学发展提供了前所未有的思想支撑和社会环境。

3 公共图书馆面对的挑战

2005年以来,伴随着构建公共文化服务体系思想的逐渐形成和实践的稳步推进,我国的公共图书馆事业发展迅速,成果丰硕。主要标志是：以县级图书馆为代表的基层图书馆发展提速;公共图书馆服务体系建设取得突破;共享工程快速提升了基层图书馆的现代化水平,创造了基层公共图书馆实现跨越式发展的“中国模式”;图书馆法制建设进展显著。从整体上看,公共图书馆事业在“十一五”期间实现了历史上最好的发展,公共图书馆在构建公共文化服务体系的实践中走在了前列。

但是必须清醒,目前的发展是初级阶段的发展,与发展相伴随的问题和困难依然很多,一些长期制约事业科学发展的显而易见的问题并没有根本解决。与发达国家相比,我国的公共图书馆事业还处在相当落后的阶段。表 1是我国公共图书馆发展现状的国际比较,从中可以看到我们的巨大差距。

再做一个历时性比较,以中国和日本为例。可以发现,目前我国公共图书馆事业的整体水平大致相当于日本20世纪60年代末 70年代初的水平,差距达 30多年(见表 2)。

比较国内的情况,则可以看到巨大的地域差距和城乡差距。表 3是几个典型省份县级图书馆2005-2008年间“财政拨款”平均水平的比较。

表 1：我国公共图书馆发展现状的国际比较(2007/2008)〔4〕

表 2：我国公共图书馆主要指标的历时性国际比较 -中国与日本 〔5〕

表 3：典型省份县级公共图书馆“财政拨款”平均水平比较〔6〕

更值得注意的是,近年来,不同地区之间的差距在某些方面非但没有缩小,反而在扩大。例如,以县级馆馆均财政拨款数比较,2004年东部是西部的 3.2倍,2007年扩大到 3.7倍,贵州和上海的差距近 30倍;以县级馆馆均购书费比较,2004年东部是西部的 9倍,2007年扩大到 22.6倍,青海与北京的差距高达 560多倍;以人均拥有公共图书馆藏书比较,天津是河南、安徽的 5.8倍;以人均公共图书馆购书费比较,北京是河南的 27.3倍。五年前,中西部基层公共图书馆不是“人吃书”(人员经费挤占购书经费)就是“书吃人”(购书经费挤占人员经费),到今天,这两种现象明显好转,“书吃人”基本消灭,“人吃书”大幅度减少,但一个新的问题凸显出来：“人吃楼”——通过出租馆舍来弥补运行经费的不足。在今天的中西部基层公共图书馆,“人吃楼”不是个别现象,说明公共资源被用作非公共是比较普遍的现象。

县级馆占了我国公共图书馆总数的 85%。从理论上说,在我国的文献信息资源保障体系和图书馆服务系统中,以县级馆为代表的基层图书馆处于承上启下的枢纽性地位,因而需要有强大的直接面向社会公众提供图书馆服务的能力,需要有在区域性图书馆服务体系中担当中心馆(总馆)的能力,需要有较强的影响力、辐射力、带动力。现实状况是,处于枢纽地位的县级馆成为制约事业进一步发展的瓶颈。因此,提升我国公共图书馆事业的整体水平,首先必须做强县级馆。

4 基层公共图书馆的未来发展

“十二五”期间,构建覆盖全社会的公共文化服务体系的推进力度会进一步加大。在这一背景下,基层公共图书馆事业的发展需要明确什么方向?解决什么问题?突破什么难点?我以为,最主要的是三大问题：保障基本、构建体系和提升效益。

4.1 保障基本

所谓保障基本,是指对公共图书馆运营和服务基本条件的保障。在基本条件中,目前最突出的薄弱环节是经费和人员。

经费需要解决数量和结构两大问题。公益性事业的经费数量不能变成无标准的“无底洞”。标准是什么?就是满足公共图书馆免费提供基本服务的经费数量需求。公共图书馆的基本服务包括什么?前不久,《公共图书馆法》立法支撑研究课题组对此问题进行了深入研究,划出了一个大致的范围和边界：公共图书馆的基本服务包括文献资料借阅服务、咨询与信息服务、读者活动服务和基层援助服务四大类〔7〕。基本服务本身需要经费保障,同时,提供基本服务也需要有保障条件,如人员、资源、设备、运行等,因此,基本服务的经费数量需求,既包括基本服务本身所需的经费,也包括基本服务的保障条件所需的经费。

有了基本的数量,还需要有合理的结构。公共图书馆不是有了购书费就能提供服务,资源和人员、设备、维护、运行等保障经费之间必须有合理的比例结构。现实状况是,与经费总量不足相比,经费结构不合理更为普遍,“有馆有人没有书”,或“给了马不给草料”,反映的就是这种现象。经费结构的不合理往往会被经费数量的增加所掩盖,但结构不合理同样难以赢得事业的科学发展和持续发展。

我以为,目前,图书馆界的研究者、管理者、实践者应该大力向全社会特别是政府官员、行政主管部门传播一个理念：对图书馆来说,经费保障的数量如果达不到“临界水平”,就形不成资源吸引力,形不成读者吸引力,所做的投入基本上属于浪费——这是一条基本的国际经验,也是事业发展的基本规律之一。什么是“临界水平”?就是图书馆能够形成持续吸引公众利用的保障水平。国内还没有量化的标准。国际图联 20世纪 70年代提出的标准是：在最小的行政区内,至少应为每个居民配备 3册图书,这一比例随服务人口的增加而减少,普遍适用的总标准是每个居民 2册书。图书的年增加量每 1000人至少 250册 -300册。50种报刊是图书馆必备的基本收藏量,较合理的数量是每 1000人 10种报刊〔8〕。日本图书馆协会2000年提出的标准是：公共图书馆最低藏书规模为 5万册(以出版 5年之内的为主);开架藏书所占比例 85%以上;年新增资源应为开架藏书的 1/7-1/8〔9〕。确立“临界水平”的理念并付诸实践,对保证图书馆事业科学持续发展、避免社会资源浪费具有重要意义。

总之,以公共图书馆免费提供基本服务为突破口,确保经费总量满足提供完善的基本服务对资源、人员、设备、运行保障的需求,促使经费结构走向科学合理,这是解决经费保障问题的基本方向。

公共图书馆的人员保障即队伍建设目前面临三大主要问题：一是入口,怎样建立职业准入制度;二是队伍内的从业人员,怎样建立完善的继续教育制度;三是馆长,怎样解决基层馆长选任的制度化、规范化问题。

在三大问题中,建立职业准入制度有共识,但要建立一个全国统一的专门针对图书馆员的职业准入制度,如美国的专业教育认证制度、英国的专业资格认证制度、日本的司书制度等,目前看困难较大。比较可行的办法是,各地结合即将开始的公共文化服务体系建设示范区(项目)创建,因地制宜地探索多种形式的职业准入实现方式,如与大学专业教育、专业学位教育相结合的职业准入;改革事业单位人员录用考试形式,使其走向适应专业岗位的专业化考试;按照《国家中长期人才发展规划纲要》的精神,在“社会工作人才队伍”的框架内,开发社区、乡镇等基层公共图书馆服务岗位等。职业准入的本质是建立新进队伍人员的门槛,遏制“进人不专,专人不进”的现象,实现方式并不是唯一的。

从业人员的在职培训和继续教育,近年来已经受到普遍重视,取得了一定成效。最近,文化部已经制定了“十二五”期间大规模的公共文化服务人才队伍培训方案,计划对包括公共图书馆在内的全国公共文化从业人员实施分类分层的全员培训。在建立在职培训和继续教育制度方面,未来需要特别关注和着力解决的问题是：制定落实“人才优先”战略的具体政策;探索在职培训、继续教育和事业单位人事改革中全员岗位聘任有机结合的机制;完善继续教育体系及过程监督、效果考核的办法。

馆长选任的制度化、规范化建设,是目前基层公共图书馆队伍建设的突破口。原因一方面是因为涉及的人比较少,推进相对容易;更重要的是因为对一个图书馆的发展来说,馆长起着无可替代的重要的作用。现实中我们见到过太多的环境、条件差不多,就因为馆长的事业心、责任心、能力水平和工作热情不同,最终导致图书馆的发展状况截然不同的现象,这也印证了国际图书馆界的一句名言：馆长是图书馆的舵手。目前有许多基层政府,特别是欠发达地区的基层政府,往往把图书馆长当成安排干部、过渡干部,甚至安慰干部、留养干部的位置,这种现象亟需改变。对于基层图书馆馆长来说,具有专业水平是重要的,但更重要的是具有管理才能,具有现代图书馆服务理念〔10〕。我们一时难以解决基层图书馆人员队伍的普遍性、整体性问题,但完全可以在不太长的时间内解决基层馆长选任的制度化、规范化问题,因此说馆长选任是目前阶段人才队伍建设的突破口。

4.2 构建体系

必须牢固树立并向全社会广泛传播一个理念：图书馆是一个组织体系而不只是一座建筑。公共图书馆为所有人服务,本质上是说公共图书馆服务覆盖所有人,而不仅仅是向所有人敞开大门。服务网点的星罗棋布、合理布局,是形成服务体系的先决条件;由单个图书馆走向“图书馆群”,是形成服务体系的基本标志;通过统一采购、统一编目、统一配送、统一服务政策、统一管理等方式实现服务效益最大化,是服务体系的最大优势。没有服务体系的建设和完善,就没有真正的图书馆服务普遍均等,就不可能实现图书馆服务的全民共享。因此,构建服务体系是未来公共图书馆事业发展进程中最重要的内容之一。

公共图书馆的服务体系以设施体系为基础。针对目前我国普遍存在的“一级政府设置一个图书馆,一个城市只有一个图书馆”的现状,在构建服务体系中首先要树立和强化图书馆有效覆盖面积、有效服务半径的概念,树立和强化全覆盖的图书馆服务必须走固定网点和流动服务相结合道路的意识。2008年颁布的《公共图书馆建设用地指标》已经做出了结合现实的规范,国外有关图书馆覆盖面积及体系模型的研究对我们更有启发。比如,日本学者的研究结论认为,图书馆有效覆盖面积并不是以一点中心向四周扩散,而是一个以“生活动线”为主轴的卵形区域。藏书 5万册左右的小型图书馆,有效短半径 800米左右,有效长半径1500米左右,有效覆盖面积 3平方公里左右。在有效覆盖面积之内,以人均年外借 7.5册计,图书馆的有效读者可以占到总服务人口的 25%(见图1)。像图 2那样的区域,如果实现全覆盖,需要建设 8个小型图书馆,个别固定网点覆盖不到的地方以流动服务弥补〔11〕。

图 1：服务半径与覆盖面积模型

表 4：国外城市的公共图书馆设施体系(2008)〔12〕

图 2：全覆盖的设施体系模型

发达国家的公共图书馆设施体系建设做到了什么程度?从表 4提供的数据可以略见一斑。像大阪市那样的水平意味着什么?意味着在这个城市平均徒步 10分钟就有一所公共图书馆。一个更典型的个案是日本东京都文京区,总面积 11.31平方公里,建有公共图书馆 12所,平均每所图书馆覆盖 0.94平方公里,服务半径 550米,徒步 8分钟就有一所图书馆〔13〕。

总分馆制是形成服务体系的实现方式,但不是唯一的方式。在未来的发展进程中,各地应立足现实,因地制宜地推行城乡互动的总分馆制、图书馆联盟、图书馆合作等各种形式的组织体系建设,目标是形成与当地经济社会发展水平相适应的公共图书馆服务体系模式。从总体上看,县域范围是我国目前阶段形成公共图书馆服务体系的基本地域单元,因此,做强县级馆,对形成完善的区域性公共图书馆服务体系具有决定性意义。

4.3 提升效益

与发达国家相比,我国公共图书馆的服务效益处在较低的水平上。表 5是选择国内服务效益较好的图书馆与国外的比较,即便如此,仍然可以看到不小的差距。

我国县级图书馆的服务效益如何?根据《中国图书馆年鉴》的统计数据,2008年全国县级图书馆依总经费计,每一持证读者平均服务成本为263.51元,每一外借册次平均成本 15元;依购书费计,每一持证读者平均服务成本 31.44元,每一外借册次平均成本 1.79元;县级图书馆平均一馆员年服务读者 5189人次,年外借图书 4332册次。从总体上评价,可以说我国的公共图书馆特别是基层公共图书馆是保障不足与效益低下并存。

表 5：我国公共图书馆服务效益的国际比较〔14〕

在未来的发展中,公共图书馆必须把提升效益放在突出位置加以重视。要想方设法、千方百计把外借率、到馆率、有效读者占有率、图书流通率、远程访问率等体现服务效益的指标搞上去。如果说服务体系是持续发展的组织保证,主要责任在政府,那么,服务效益就是持续发展的内在动力,主要责任在图书馆。没有持续发展能力的图书馆就是“形象工程”。

提升服务效益需要以提高服务质量为前提。质量的核心是服务的专业化水平。现代公共图书馆服务建立在职业思想、专业知识体系和支撑技术的基础上。提供专业化的服务,是公共图书馆之所以成为一个专业机构的基本标志。在未来的发展中,公共图书馆需要在馆藏体系构建、文献信息资源提供、参考咨询服务、社会阅读推广等业务工作中挖掘和体现专业化服务内涵,实现由图书馆服务向专业化的图书馆服务的转变。

注释

〔1〕经济、社会和文化权利国际公约.见：葛明珍著.《经济、社会和文化权利国际公约》及其实施◦附录.北京：中国社会科学出版社,2003：183-194

〔2〕见：求是,2010(7)

〔3〕联合国教科文组织/国际图联.公共图书馆宣言.见：中国图书馆学会等.基层图书馆馆长培训参考资料(第 5版).2010：115-116

〔4〕数据来源：(美国)ALA.The State of America's Libraries 2008 http://www.ala.org/ala/newspresscenter/news/pressreleases 2007/april 2007/salpr 07.cfm(2009-07-05)(英国)http://www.lboro.ac.uk/departments/ls/lisu/Lampost 09/Services 09.html(2009-06-25);http://www.cIPfastats.net/leisure/publicLibrary/default.asp?view=commentary＆year=2008＆content_ref=7612(2009-06-25)(新加坡 )http://www.nlb.gov.sg/annual report/fy 07/statistical.html(2009-07-03)(日本)日本統計年鑑(2008)、日本図書館年鑑(2009)、日本の図書館◦統計と名簿(2008)http://www.jla.or.jp/statistics/2008pub.html(2009-12-25)(中国)中国文化文物统计年鉴(2009)、中国图书馆年鉴(2009)

〔5〕数据来源：日本統計年鑑、日本図書館年鑑、日本の図書館◦統計と名簿、中国文化文物统计年鉴、中国图书馆年鉴相关年卷

〔6〕数据来源：中国图书馆年鉴相关年卷

〔7〕吴洪珺等.公共图书馆经费保障机制研究.中国图书馆学报,2010(3)：12-18

〔8〕国际图联.公共图书馆标准(1977).见：文化部图书馆事业管理局科教处编.世界图书馆事业资料汇编.北京：书目文献出版社,1990：93-110

〔9〕日本図書館協会図書館政策特別委員会.公立図書館の任務と目標 解説 増補修訂版.日本図書館協会,2000：31

〔10〕邱冠华.当好馆长理念最重要.http://www.lsc.org.cn/cn/News/2010-07/EnableSite_ReadNews 1328747121280505600.html(2010-08-29)

〔11〕栗原嘉一郎,中村恭三.地域に対する公共図書館網計画.日本図書館協会,1999：16、 28

〔12〕数据来源(东京都市区)平成 20年度「東京都公立図書館調査」総括表.http://www.Library.metro.tokyo.jp/15/pdf/20tyOSa.pdf;都立図書館の統計情報◦平成 20年度統計.http://www.Library.metro.tokyo.jp/15/pdf/toukei-h20.pdf(2010-01-03)(大阪市)大阪市立図書館年報(平成 20年度).http://www.oml.city.OSaka.jp/pub/tsushin86.pdf(2010-01-05)(纽约市)New York Librar yannual report 2008.http://www.nypl.org/pr/objects/pdf/2008annualreport.pdf(2010-03-05)(密尔沃基市)Statisticsatt hepublic Library Levelby Systemand Country.http://dpi.wi.gov/pld/pdf/08plall.pdf(2010-03-05)(波士顿市)BPLBy the Numbers--ando the rIntere sting facts.http://www.bpl.org/news/stats.htm;BasicFinancialStatementsandRequiredSupplementaryInformation.http://www.cityofboston.gov/auditing/pdfs/11790CityBOSton-BFS-609-FINAL.pdf(2010-03-05)(温哥华市)Vancouverpublic Library Annual Operating Report 2008.http://www.vpl.ca/images/uploads/File/pdf/2008OR_Board.pdf;VPL2008StatementofFinancialInformation. http://www.vpl.ca/images/uploads/Library_Financial_Statements_2008_sofi_final.pdf;CenterLibrary FAQ. http://www.vpl.ca/branches/generic/central_Library_faqAboutVancouver(2010-03-10)

〔13〕文京区立図書館ホームページ.http://www.lib.city.bunkyo.lg.jp/(2010-03-25)

〔14〕数据来源：(国内图书馆)中国图书馆年鉴相关年卷(大阪市立中央图书馆)大阪市立図書館年報(平成20年度).http://www.oml.city.OSaka.jp/pub/tsushin86.pdf(2010-01-05)