◎ 水资源承载能力调研组

水资源是战略性经济资源。我省水资源紧缺，水污染严重，承载能力有限，而经济社会发展正步入快车道，关中—天水经济区、陕北能源化工基地、陕南绿色产业基地等区域规划的实施都需要水资源提供支撑和保障。为了调查研究全省水资源承载能力问题，在洪小康副厅长带领下，调研组历时一个月，先后对渭南、汉中、西安等3市城市和工业企业、城市自来水公司等用水户进行现场调研，广泛搜集资料，认真研究了全省近三十年来用水变化规律和未来需水增长趋势，探讨了提高全省水资源承载能力的有效途径和措施。

一、全省水资源基本情况和开发利用现状分析

（一）水资源分布与经济发展格局。一是总量严重不足，根据1956～2000年共45年水文系列资料分析，全省水资源总量423亿m3，仅占全国水资源总量的1.51%。以2008年经济指标核算，人均水资源量1124m3，约占全国平均水平的1／2和世界平均水平的1／8，耕地亩均水资源量990 m3。二是时空分布不均，70%分布在陕南，70%集中在汛期，增加了开发利用难度。三是水资源承载力与经济格局不相匹配。关中地区是陕西政治经济中心和关天经济区的主体，以装备制造业、现代服务业和现代农业为主，人口为全省的63%，经济总量占全省的64%，但自产水资源总量82亿m3，人均水资源量349m3，耕地亩均水资源量362m3，仅相当于全国平均水平的1／6，不到全省平均水平的1／3。陕北是国家级能源化工基地，是我省经济新的增长极，生产总值由2000年的236亿元快速增加到2008年的1722亿元。随着经济增长方式的转变，大量煤化工项目对水的需求快速增长，但当地自产水资源总量仅40亿m3，人均为全国平均水平的1/3，并受制约于脆弱的生态环境，可开发利用率很低。陕南地处长江流域，经济发展相对较慢，生产总值仅占全省的11%，但水资源相对较丰，水资源总量301亿m3，人均水资源量3512m3，是全省人均的3.1倍。

（二）1980年后用水结构发生变化。目前全省年供水量达到85.5亿m3。其中农业59.5亿m3，工业12.9亿m3，城乡生活13.1亿m3。从1980年到2008年，工业用水从6.6亿m3增加到12.9亿m3，城乡生活用水从5.4亿m3增加到13.1亿m3，均翻了一番。分析1980年～2008年来全省用水变化趋势，用水总量起伏不大，1980年用水79.5亿m3，1985年下降到 75.4亿m3，之后持续缓慢增加，2008年达到峰值85.5亿m3，共增加用水量6亿m3。根据不同时段的用水统计分析，全省总用水量前10年（1980年～1990年）递增率为0.02%，后18年（1990年～2008年）递增率为0.39%，28年平均递增率为0.26%，低于全国平均年增长率0.56%。虽然用水总量变化不大，但用水结构变化较大。农田灌溉用水净减8亿m3，其它各业用水均呈增长趋势，其中城镇生活和工业用水的增长幅度相对较大，如工业净增用水量6.24亿m3，较1980年增加了1.94倍，平均年递增率2.4%。说明我省改革开放前10年经济发展较慢，而后18年经济发展相对较快，主要体现在城镇化程度的提高、工业的较快发展和农业结构的调整等方面。

（三）用水水平分析。通过人均用水量、单位GDP用水量两个指标分析全省综合用水水平变化情况，反映出全省人均用水量趋于减少，全省万元GDP用水量逐年降低。1980年、2000年、2008年人均用水量分别为282m3/人、234m3/人、226m3/人，远远低于国际、国内一般水平，2008年全省人均用水量仅仅占全国人均值445m3/人的51%，陕北地区人均用水量仅为162m3/人。1980年、2000年、2008年万元GDP用水量分别为2718m3/万元、458 m3/万元、125m3/万元，2008 年大约是1980年的二十分之一，比全国平均值197m3/万元低37%。这一用水水平与我省水资源紧缺、人均水资源占有量不高有一定关系，但主要取决于全省经济社会发展特点和产业结构调整，取决于循环经济发展水平和用水模式的转变，具体表现为：

一是农业节水灌溉兴起。1980年以来，我省农业节水灌溉方兴未艾，输水方式由土渠转变为砼衬砌渠道和PVC管，田间灌溉方式由大水漫灌转变为小畦灌溉、小白龙灌溉及喷灌、滴灌、渗灌等高效灌溉模式。截止2008年底，全省农业节水灌溉面积达到1262万亩，占全省总灌溉面积2155万亩的59%，这是农灌用水量降低15.9亿m3的关键因素之一。

二是工业新技术发展。近年来，关中地区关停了大量高耗水、高污染企业，转向发展高新技术产业；陕北地区由零星工业项目向煤炭、石油开采和大型工业园区、国际国内先进能源化工项目转化；陕南地区地处国家南水北调中线工程水源区，传统产业也受到影响，关闭了大部分冶炼、造纸等产业，转向发展生物医药、旅游等绿色产业。省政府批复的《陕西省水资源开发利用规划》预测2010年全省工业总产值为6432亿元，工业需水总量为30亿m3；而实际上2008年全省工业总产值已达到8359亿元，是预测值的1.3倍，工业实际用水总量为12.87亿m3，仅达到预测值的43%。这主要是受工业节能减排，用水工艺改进，工业结构调整等措施的影响。以宝鸡二电厂为例，2000年建成一期工程装机4×300MW，原设计用水量 2160万 m3，设计装机耗水率0.714m3/s·GW；一期工程经过节水改造后，目前年用水量1695万m3，装机耗水率0.604m3/s·GW，节水23%，节水效果显著；而拟建的三期工程2×1000MW机组，年设计用水量463万m3，装机耗水率降至0.099m3/s·GW，比一期工程原设计用水指标节省86%，节水效果突出。再看陕西略阳钢厂，2000年钢产量27.4万t，年总生产值5.20亿元，年用水量1699万m3；通过关停小机组，以干式布袋除尘代替湿法喷淋除尘，并投资600万元建设污水处理厂，100%回用污水后，到2009年，全年钢产量增加了1.4倍，达到64.7万t，年总生产值增加了3.6倍，升至24.07亿元，但年用水量反而下降了80%，减至319万m3。工业企业用水水平的变化，与国家发展规模经济，优化工业布局，提升产业层次等宏观控制政策的出台密不可分，工业产品耗水率降低的幅度，有时甚至难以估量。

三是产业结构变化。工业和农业对GDP的贡献率与两者在总用水量中所占的比重相反。以2008年为例，在全省总用水量中，农业用水量比重占70%，二产和三产比重为18%；而在全省GDP中，农业贡献率为11%，二、三产业为89%。可见，在经济结构调整较快时期，万元GDP用水量和人均用水量指标无法真实反映社会平均用水效率变化情况。以低于0.5%的年用水增长率，支撑了10%的GDP增长率，这与现阶段全省经济发展特点有关，因为目前我省对经济增长贡献较大的基础设施建设、能源开发、房地产开发和电子航天工业等用水量相对较小。随着陕北能源化工基地、彬长矿区、关中—天水经济区等重点区域的发展，高耗水的火电、煤化工等项目投产，第三产业用水增大，全省万元GDP用水量总体仍将维持下降趋势，但局部地区万元GDP用水指标会有增加。

表1 全省水资源需水分析表 单位：亿m3

表2 全省水资源可利用量表 单位：亿m3

二、未来经济社会发展对水的需求分析

根据省十一次党代会提出的经济发展目标进行预测，按2005年不变价计算，到2020年，全省生产总值将达到20000亿元，预计一、二、三产业增加值将分别达到1020亿元、11800亿元、7180亿元，2008～2020年 GDP增长率为9.3%左右。到2030年，全省生产总值将达到30000亿元。预测全省2020年、2030年人口增长率分别在5‰、4‰以内，城镇化率分别达到55%、65%。则全省总人口2020年为4000万人，2030年为4143万人。这一宏观经济发展目标，对供水保障提出了更高的要求。

按照省委、省政府提出的“关中重点发展，陕北跨越发展，陕南突破发展”的战略发展思路，需要加快建设关中“一线两带”、陕北能源化工基地和陕南绿色产业及旅游业，大力发展大型工业集中区，加快城镇化建设步伐。据此推算，在未来发展中，农牧渔业需水量将保持稳中趋减，城镇生活、工业及生态环境需水量伴随城市化、工业化的步伐迅速增加。在大力建设节水型社会，提高工业、农业用水效率，减少城市管网漏失率的基础上，若农业灌溉用水保证率取75%、工业和城市供水保证率取95%时，采取强化节水模式，2008年、2020年、2030年各项需水预测指标将分别达到：人均需水量311m3/人、365m3/人和369m3/人，万元GDP需水量171m3、73m3和51m3，工业万元增加值需水量48m3、38m3和34m3，亩均农田灌溉需水量 430m3、379m3和 369m3，城镇居民生活需水量99L/人·日、133 L/人·日和145 L/人·日。则全省2008年、2020年、2030年总需水量分别为117亿m3、146亿m3、153亿m3（见表1）。

预计2020年，我省各行业需水量将由现状需水117亿m3增长到146亿m3，关中、陕北、陕南需水量分别达到84亿m3、30 亿 m3和 32 亿 m3。到 2030 年，在大幅度节水和提高用水效率的前提下，我省对水的需求仍将达到153亿m3。据初步预测，153亿m3将基本满足我省用水需求的峰值，到2050年可在总体上保持平稳发展。以上成果，按需水增长率衡量，年均1.2%。按万元国内生产总值用水衡量，我省2020年需水预测指标73m3接近国内目前较好水平（山东省2008年万元GDP用水量为70m3、上海为87m3），还低于目前国内先进水平（北京为30m3、天津为 34m3）。

三、水资源承载能力分析

（一）水资源可利用量估算

水资源可利用量是指在可预见的时期内，在统筹考虑生活、生产、生态环境用水的基础上，通过经济合理、技术可行的措施在当地水资源中可一次性利用的最大量。根据全省水资源分布状况及开发利用现状，在满足河流基本生态用水，维持地下水动态平衡的前提下，不计深层承压水和黄河干流水，估算全省水资源可利用总量为163亿m3，其中黄河流域为70亿m3，占全省水资源可利用总量的43%，长江流域为93亿m3，占全省的57%。

（二）水资源潜力分析

我省目前累计建成各类水利工程23万处，设计供水能力达到136亿m3，受工程规模偏大、工程设施不全、配套设施不完善、河道天然来水量减少、供需水不匹配等诸多因素影响，工程实际供水能力远未达到设计能力，统计显示，2008年全省供水量85.5亿m3，其中地表水源供水量50.2亿 m3，地下水源供水量34.4亿m3，雨水、污水等其他水源供水量0.9亿m3。按多年平均自产水资源量计算，全省水资源利用率为21%，关中达到54%，陕南仅8%。2008年全省水资源总量为304亿m3，约占多年平均水资源量的72%，以此计算，全省水资源利用率为28%，其中关中达到78%，陕南为11%。根据近期来水、用水及工程实际供水情况，剔除地下水超采量后，估算全省现状可供水量为86.9亿m3，剩余水资源开发潜力约76.1 亿 m3，其中陕南 65.8 亿 m3，关中和陕北仅有10.3亿m3。

（三）水资源承载能力分析

根据2020年全省经济社会发展目标和强化节水条件下需水指标测算，届时需要提供生活用水14.56亿m3，其中城镇生活用水量10.54亿m3；提供工业用水41.4亿m3；提供建筑业、第三产业用水5.59亿m3；有效灌溉面积增加到2267万亩，需要提供农林牧渔畜用水81.83亿m3；同时需要满足河道外生态环境用水3.05亿m3，以上合计146亿m3。这是2020年全省经济社会发展对水资源提出的基本承载要求。

陕南2020年需水比现状年增加4亿m3，开发潜力65.8亿 m3，主要属工程性缺水。依靠自有资源，按规划建设云河水库（可供水0.5亿m3）、焦岩水库（可供水 2.32亿 m3）、洞河水库（可供水0.23亿m3）、黄洋河水库（可供水0.23亿m3）及其他小型引水工程，可基本满足未来用水需求。在充分考虑未来需水情况下，陕南还有40亿m3以上水量可供开发利用，可以保证向关中的调出水量。

关中和陕北2020年需水比现状年需水增加26.46亿m3，按地区分，关中需水增加9.50亿m3，陕北需水增加16.96亿m3；按用水部门分，生活增加4.60 亿 m3，工业增加 25.80 亿 m3，建筑与第三产增加2.67亿m3，生态增加1.74亿m3，农业减少 8.35亿m3。

2020年关中和陕北农业需水量与现状年可供水量相比，仍有较大缺口。分析关中和陕北1980年-2008年农业灌溉用水变化，亩均灌溉用水量下降25%，灌溉水利用系数从0.4提高到0.52，农业用水效率逐渐提高。农业用水缺口可依靠完善灌区配套设施、大力发展节水灌溉及古贤、大柳树引黄工程所提供的供水量来解决。

由于人口增长、工业发展和城市化进程的加快，在大幅度降低工业万元增加值用水量、减少城市供水管网漏损率、普及城市节水器具的前提下，关中和陕北在生活、工业及城市发展方面仍需增加用水34.8亿m3，其中关中城市群、彬长矿区、榆林能源基地、延安石油化工区等工业集中区需增加水量不少于25亿m3，迫切需要建设规模较大的集中供水工程，这是维持关中和陕北经济发展目标、保障居民健康生活必须达到的刚性需求，对关中和陕北水资源承载力提出了严峻考验。

关中和陕北水资源开发潜力仅10.3亿m3，单凭自产水资源承载力，无法满足工业基地发展和城镇化进程中的用水缺口，需要区域内挖潜与跨区域调配有机结合。关中和陕北2020年有望实现供水的区域内大中型水源工程有：亭口水库可供水0.65亿m3，李家河水库可供水0.77亿m3，王圪堵水库可供1.56亿m3，南沟门水库可供水1.16亿m3，以上工程可增加供水4.14亿m3；规划的黄河引水和省内南水北调工程有：延安引黄可供水0.67亿m3，榆林大泉引黄可供水4.4亿m3，引红济石可供水0.94亿m3，引汉济渭可供水10亿m3，以上工程共增加供水16.01亿m3；另外，根据雨水集蓄利用情况和再生水处理设施建设规划，雨水、中水等非传统水资源可利用量估计将达到5亿m3，深层承压水规划利用量约2亿m3；计入其它分散小型工程供水，仍有5亿m3左右的缺口。上述分析，是统筹调配全省水资源，加大节水型社会建设力度，充分提高用水效率，挖潜改造现有工程，大幅度提高水源工程供水效率，加大利用中水、雨水等非传统水资源，充分挖掘水资源可利用潜力的基础上，陕西2020年建成所有规划供水工程后所能承载的极限。

四、提高水资源承载能力的途径与措施

（一）多措并举，增加水资源可利用量。面对陕西水资源总量短缺的局面，首先应解决增加黄河流域可利用量的问题。一是用好境内水。一方面着力抓好控制性水源工程建设，增加调蓄能力。另一方面争取投入，着力抓好现有工程建设和维护，保障现有工程供水能力。二是用足黄河干流水。由于地形和用水结构的原因，陕西是黄河流域唯一未能充分利用黄河干流水的省份，因此，应将用足黄河水作为我省黄河流域水资源开发利用的重点，扩大渭南抽黄工程用水量，争取古贤水库等工程对陕西的供水份额，加快建设榆林、延安引黄工程，特别是榆林应优先建设黄河干流引水工程，逐步开发岩溶水和第四系松散孔隙水，预留发展指标。三是加快调配陕南水。充分利用国家基本认可我省引汉济渭调水规模的大好时机，加快建设引汉济渭调水工程，争取尽快达到调水15亿m3，补充黄河流域水资源量不足。四是加大再生水等非常规水源利用。全省2009年废污水排放总量10.9亿m3，目前大中城市和54座县城污水处理厂污水处理能力约223万m3/日，年处理污水量不少于5亿m3，但回用量不到3000万m3。加强中水回用立法工作，实现中水资源化管理，让中水在工业循环水、城市景观水、市政用水和生活杂用水中发挥作用。因地制宜，做好集雨工程和微咸水利用工作。

（二）加快节水型社会建设。节水是解决缺水地区水资源承载能力不足的根本性措施，提高用水效率和效益，提高水重复利用率，能够减少新鲜水利用量，减少废污水排放量，也能节省用水成本，是提高水资源承载能力的有效途径。主要措施：一是建立节水型社会考核机制。尽快形成以政府负责、水利部门主办、各相关部门参与的节水型社会建设工作机制，建立科学的绩效评估体系，把加快节水型社会建设纳入政府工作考核目标。二是加大节水投入。争取财政支持，每年从水资源费中列支部分资金作为节水专项，加快节水样板建设和促进用水大户节水技术升级改造。三是促进行业节水。农业继续加大灌区节水改造，虽然自上世纪七十年代以来，我省在全国率先推广农田灌溉节水，目前农业用水处全国先进水平，但农业灌溉水综合利用系数为0.52，与以色列、澳大利亚等国家综合利用系数为0.8-0.9相比仍有潜力可挖。工业节水依托取水许可、计划用水和水资源论证管理，限制高耗水产业发展，推广节水新工艺、新技术、新设备，同时，工业用水水资源费应适当从高，用经济手段促进节水；城乡居民生活节水，要加强宣传，提高全民节水意识，同时推广节水器具和分质供水，实施超定额累进加价制度；四是加大水资源保护力度。实施严格的饮用水水源地保护制度，保护与修复水生态系统，改善河流水质状况。

（三）推进水资源调度和优化配置，加快建设高效益的供水系统。为了实现水源的有效调配和区域统筹，提高水源工程承载力，应对水源管理体制进行改革，对有条件联网的大中型水源工程实施联网调度和系统管理。关中以引汉济渭调水工程为依托，建设关中沿渭供水大通道，实现水资源统一调度，水源互补，提高供水保证率和资源利用率，为关中—天水经济区发展提供可靠的水源支撑。陕北加快水权制度改革，建设以区域内骨干水源和引黄工程联网为主，以岩溶水为备用水源的陕北能源化工基地供水系统。

（四）实行最严格的水资源管理制度。随着陕西经济的快速增长，水资源经历了一个高速开发的时期，部分河流开发已经过度，当前最大的危机是水质污染和水环境的退化。为了应对这些危机，应进入一个从供水管理转向需水管理的新时期，实行最严格的水资源管理制度。一是要加大立法力度，结合我省实际，加大省人大调研工作力度，建立具有我省特色的最严格水资源管理制度法律法规体系。二是落实总量控制制度，加强全省水资源的统一配置和调度，力争省政府尽快批准黄河流域总量控制指标细化方案，并做好长江流域的指标细化工作，逐步建立省、市、县三级取水总量控制指标体系，严格管理，将控制指标作为各区域用水总量控制的刚性指标。强化水资源配置及调度措施，增强水资源配置在区域规划、产业布局、城市整体规划中的话语权。三是加大投入力度。在水资源管理基础设施建设方面加大投入，利用成熟的信息化手段，建设陕西省水资源调度中心。实现水资源管理基础信息采集、处理、集成和决策的信息化管理平台。四是要建立最严格水资源管理技术保障体系。建立涉及水资源评价、规划、配置、调度、节约、保护全领域和水源地建设、防洪、取水、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用等方面的技术标准体系。五是加强水资源管理队伍建设，提高水资源管理能力。陕西水利