郭斌

（湖北省恩施土家族苗族自治州食品药品监督管理局，湖北 恩施 445000）

对我国药品广告监督管理工作现状的思考

郭斌

（湖北省恩施土家族苗族自治州食品药品监督管理局，湖北 恩施 445000）

对我国药品广告监督管理工作的现状进行探讨和分析,指出了现行的药品广告监督体制存在着监管分离、多头管理、法律滞后、责权不清、管理混乱，药品广告监管中的盲点、死角较多的弊端，提出了改革现行药品广告监督管理体制，调整药品广告监督执法行政主体，修改、完善药品广告监管法律，建设高效、权威、统一的药品广告监督管理执法队伍的构想。

药品广告;监督管理;体制;思考

广告作为一种有效的商务信息传播活动，在向消费者传递企业和商品信息方面发挥着愈来愈重要的作用。药品广告作为传播药品信息的一种方式，不但起到宣传药品，引导消费者正确选择使用药品的作用，而且已经成为药品生产、经营企业促销的一种常用手段。药品广告已成为目前公众获取药品信息，选择药品的主要途径之一。药品广告内容的真实性、科学性将直接影响到人民群众的用药安全有效。随着广告效应带来的巨额经济利益，一些企业见利忘义，通过各种方式进行违法药品广告宣传，误导消费者，严重干扰了药品市场秩序，对人民群众的身体健康和用药安全构成了新的威胁，同时也给食品药品监管部门提出了新的课题。

1 目前我国药品广告监督管理工作的现行模式

根据《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）的规定，“县以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关”，又规定，“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒体发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规，由有关行政主管部门（以下简称广告审查机关）对广告内容进行审查；未经审查，不得发布”。《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）规定，“药品广告必须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给药品广告批准文号；未取得药品广告批准文号的，不得发布”。由此，我国现行的药品广告发布，必须由药品广告业主向企业所在地的省级药监机关提出药品广告申请，由省级药监机关对其申请内容进行审查，合格后由省级药监机关发给药品广告批准文号；药品广告业主凭药品广告批准文号向工商行政管理机关提出发布广告申请，经批准后在媒体发布。这样，在我国现行的药品广告监督管理中就出现了两个行政执法机关，一个是国家法律赋权的药品广告监督管理机关——国家工商行政管理部门；一个是国家法律赋权的药品广告审查机关——国家食品药品监督管理部门。根据现行法律规定，县级以上工商行政管理部门履行药品广告监督管理的法定职责；而药品广告审查机关的审查职责却是按层级而划分的，省级食品药品监督管理部门负责药品广告的审批，市、县两级食品药品监督管理部门负责对已审批药品广告发布情况进行监测检查。对在监测中发现的违法违规药品广告按规定移交同级工商行政管理部门查处，而履行药品监督管理执法权的药监部门，只能由省一级药监局作出在本辖区内暂停销售药品的所谓行政强制措施。

2 现行我国药品广告监督管理工作模式的弊端

2.1 药品广告监督管理体制不适应药品广告监管工作的需要

药品广告监督管理体制不顺，监督与审批分离，形成事实上的监管“真空”、“盲点”与“死角”[2]。如前所述，药品广告监管上的多头管理，造成在药品广告“审批的不管，监管的不批”的客观事实，形成审批、监管“两张皮”。这种“九龙治水”的监管模式很难形成监管合力，无法形成药品广告监管上的高压态势，对药品广告上的违法违规行为无法形成打击的“万钧之力”，对违法犯罪行为的法律震慑力也大为降低。从行政管理学的定义出发，在行政管理事务中，只要出现多头管理，就必然出现行政管理的权力冲突。这种权力冲突，一是权力的积极冲突，即对于同一违法主体，各个相关行政执法部门按照各自的法律赋权，积极行使行政执法职能，导致各个行政部门行政权力发生冲突。二是权力的消极冲突，即对于同一违法主体，享有行政管辖权的各个相关行政管理部门都不主动履行行政管辖权，导致违法违规事件无行政责任部门处理，造成政府公信力、执政能力降低。行政权力的冲突最终造成行政管理秩序混乱，违法违规药品广告屡禁不止，严重威胁人民群众的身体健康和生命安全。

2.2 药品广告监管工作的相关法律滞后、不完善

药品广告违法主体的法律责任过轻，违法者违法成本太低。《广告法》第37条明确规定了违法广告主体的民事责任、行政责任和刑事责任，但在司法的实践中这三项法律责任都很难操作到位，操作性不强，难以对违法药品广告主体形成真正的法律威慑。如在对违法药品广告的行政处罚中，唯一能适用的法律条款仅有《广告法》第37条，“由广告监督管理机关责令广告主停止发布、并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”。“一倍以上五倍以下的罚款”规定，相对于违法药品广告业主因违法广告而带来的巨额经济利润相比，实在是“小巫见大巫”。因此，为了丰厚的经济利润，药品广告违法者敢于铤而走险，冒天下之大不韪，用违法药品广告欺骗消费者，谋财害命。《刑法》第222条虽然规定了虚假广告的刑事责任，但这一条款对参与制作虚假广告的其他人不具备法律的约束力。《药品管理法》对药品广告规定了相应的法律义务，但在法律责任部分却没有相应的制约措施和具体条款，仅在第92条规定，违反药品广告管理规定的，“由发给广告批准文号的药品监督管理部门撤销广告批准文号，一年内不受理该品种的广告审批申请”。对药品广告违法犯罪人员完全没有法律的威慑力。

2.3 在药品广告监管中未形成社会监管的合力

目前我国的药品广告，越到基层越混乱。究其原因，主要是基层媒体多为事业单位，地方政府拨款普遍不足，媒体多以广告费用弥补单位开支。据调查，一般的县市级电视台的药品广告收入占电视台年度广告费收入的80%以上。按政府广播电视行政主管部门的规定，地方电视台也设立了广告审查部门和审查人员，但电视台的广告审查人员一是不懂得药品广告监管的法律法规，二是不具备药品广告审查的专业知识，三是基本不履行药品广告审查的职责，只要广告主给钱就播发，使药品广告成了地方媒体的主要经济来源之一。更有甚者，一些地方电视台将广告时段全年承包给广告商，完全放弃对广告的监督管理职能。而为发展地方的新闻媒体，这些地方的政府广播电视行政主管部门也睁一只眼闭一只眼，放任自流。给工商行政管理部门、药品监督管理部门的药品广告监管监测工作造成极大阻力。这是违法药品广告屡禁不止的重要原因之一。

3 加强我国药品广告监督管理工作的建议

3.1 改革药品广告监督管理体制

对《广告法》、《药品管理法》等药品广告管理的相关法律法规应尽快进行修订，将法律授权于工商行政管理部门的药品广告监管权和授权于药品监督管理部门的药品广告审查权修改为国家授权食品药品监督管理部门统一行使药品广告的审查及监管权[3]。改“九龙治水”为药监部门一家管到底。这样就可以有效地避免多头管理、政出多门的弊端，使药品监督管理部门集药品广告的审批、监管、处罚于一体。以法律的形式明确各级食品药品监督管理部门在药品广告监管中的职责，真正做到责、权、利的有机统一，保证药品广告的有效监管[4]。这样就会形成统一、高效、权威的药品广告监督管理部门，极大地提高行政效力和政府公信力，提高政府的权威性和法律的威慑力。

3.2 完善药品广告监管相关法律

3.2.1 药品广告行政管理执法主体调整后，要尽快制（修）订药品广告监督管理的相关法律和配套法规及规章，使药品广告从设计、制作、代理到发布的全过程处于药品监督管理部门的有效监督之下。

3.2.2 从药品广告的设计、制作、代理和发布的各个环节都要详细规定药品广告业主、药品广告经营商以及药品广告发布媒体的法律义务，并要详细规定违反这些法律义务后，药品广告业主、药品广告经营商和药品广告发布媒体所应当承担的法律责任。

3.2.3 要在《广告法》、《药品管理法》、《刑法》以及配套的药品广告监管法规、规章中增加和拓展相关的法律条款，加重对药品广告违法者（广告业主、广告经营商、广告发布媒体）的行政处罚、刑事处罚、民事责任的追究力度，使药品广告违法者所承担的风险大于其违法的可能获益[5]。同时增加追究参与制作违法药品广告的“明星”等违法者的法律责任的相关内容。社会团体或者其他组织、个人在违法药品广告中向公众推荐药品，使人民群众的合法权益受到损害的，应依法承担连带责任。

3.3 谛造药品广告监管的社会合力

要在药品广告监督管理的法律法规中规定和赋予政府其他相关部门在药品广告监督管理中的法律义务和责任，形成地方政府在药品广告监管中负总责，相关部门按照法律的赋权，依法行政，齐抓共管的局面。如党委宣传部门、食品药品监督管理行政部门、广播电视行政部门、文化体育行政部门、教育行政部门、卫生行政部门、工商行政管理部门、公安部门等，在药品广告的监督管理中，都要有各自的法律义务和工作职责。要有药品广告监管工作的联席会议制度，并配备药品广告监管的专用设备和工作经费，这样才能形成药品广告监督管理齐抓共管的社会合力。

3.4 努力建设一支政治合格、业务精湛、秉公执法、敢于碰硬的药品广告监管执法队伍

药监部门要加强对药品广告监管执法人员的政治和业务培训工作的力度，努力提高药监人员政治素质和业务能力。使这支队伍忠诚党的事业，有过硬的药学专业素质和业务能力，依法行政，文明执法。使药品广告的监管做到合法、科学、规范、文明，药品广告市场秩序得到明显好转。

4 小结

通过对我国现行药品广告监督管理工作的改革，可以从根本上改变药品广告监管多头管理、职责不清、责任不明、监管不力、药品广告市场秩序混乱，违法药品广告屡禁不止，严重威胁人民群众身体健康和生命安全的弊端。实现高效、统一、权威的药品广告监督管理的新体制，使药品广告市场秩序得到根本好转，人民群众的用药安全得到有力保障。

[1]朱文涛.药品监督管理行政执法手册[M].北京：新华出版社，2006：1705.

[2]蓝煜.我国现行药品广告管理规定及药品广告发布过程中存在的主要问题[J].中国药事，2005,19(4):203-204,216.

[3]杨怀文.要像打击制售假劣药品一样打击虚假药品广告[J].食品药品发展与监管，2005，（2）：29.

[4]蓝静.浅谈药品广告监管现状及对策[J].中国药事，2005,19 (10):585-586.

[5]湖北省药品管理条例[S].武汉：湖北人民出版社，2009:14.

郭斌，男，主管药师。主要从事食品药品监督管理工作。E-mail：hbesguobin@163.com