桂 花

为了增强珠江三角洲地区的长远竞争力和实现广东各区域经济的协调发展,自2008 年以来,广东省政府以实施产业和劳动力双转移战略为重要载体,全力推进产业升级和建设现代产业体系。寄希望于通过政策引导和成本上升带来的压力,使以劳动力密集型为主的低端加工制造企业从珠江三角洲转移至广东的东西两翼及北部山区,同时使高素质的劳动力向珠江三角洲地区转移。“双转移”是广东创造性的新词汇,是由“产业转移”和“劳动力转移”概括的统称。

“双转移”战略基本思路是珠三角地区把部分低附加值和劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移。

一、广东双转移的现状

(一)广东双转移已取得的成就

1.产业转移工业园初见成效。其实在提出“双转移”战略之前,广东省已经开始这方面的尝试。广东早在2002年就开始探索产业转移的有效途径,并出台了《广东工业产业结构调整的意见》,推动珠三角劳动密集型产业向东西两翼和粤北山区进行转移。2005年,广东又出台了《山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见》,并在政策和资金上扶持山区市县建立产业转移工业园。截至2008年6月底,广东已建立26个经省政府认定的产业转移工业园,并取得阶段性的成效。已有广州、深圳、佛山、东莞、中山等5个珠三角市与韶关、梅州、河源、惠州、肇庆、湛江、茂名、阳江、云浮等12个山区和东西两翼地级市共建产业转移工业园,签订入园投资意向项目(企业)287个,投入开发建设资金近46亿元。

2.区域协调发展加速。发展不平衡一直是广东的“内伤”。北部山区和东西两翼就像广东的“寒极”。珠江三角洲的GDP总量是山区的5倍,东西两翼的4倍。2007年广东地区差异系数0.77,全国是0.6。在广东欠发达地区,“双转移”成为刺激增长的加速器,广东各山区市县财政收入增长速度,都超过了全省平均速度。珠三角和广东欠发达地区差异在缩小。2009年1至5月,受国际金融危机的冲击,全省经济增速明显回落,仅为5.8%;但粤东4市逆势上扬,GDP增速仍达到9.2%,在全省四大区域里增速最高,汕头、揭阳等成为全省经济增长的排头兵,一季度经济增速跻身全省前四位。“双转移”实施一年来,有力促进了广东城乡区域协调发展。在“双转移”策略推动下,2008年,粤北山区GDP增长19.7%,高于珠三角地区5.4个百分点,一般预算收入增幅达25.3%,高于珠三角地区6.3个百分点。

3.农民非农收入、人均收入双提高。2008年,广东省农村居民人均纯收入6399.8元,增长13.8%,全省农村劳动力从事非农产业的年务工收入达1300多亿元,非农收入在农民收入总额的占比较2007年提高了2个百分点,达到73%。2008年广东省各地共组织培训劳动力同比分别增长51.6%、18.2%。今年前四个月,广东省培训农村劳动力16.1万人,转移就业39.6万人,其中相对欠发达的东西北地区组织培训13.9万人、35.1万人,分别占全省总量的86.1%和88.6%。这种大规模的培训、转移为提高农民收入,增加农村发展后劲提供了支持。来自广东省劳动保障厅的数据显示,“双转移”拓宽了农民就业渠道,提高了就业质量,培训转移后的工资水平比未受训的农民普遍提高20%至30%。

4.“双转移”在基本稳定中进行。广东没有因为产业结构的调整、升级而产生大的群体性事件。之所以能保证其在基本稳定中进行,关键的因素在于,广东是全国市场经济发育较好的地区,企业在市场竞争中破产、倒闭是正常的情况,关停也是正常的行为。在广东,很少有企业因其自身关闭而有人到政府去上访。汪洋说,“我们是通过制定政策引导它转制,而不是强迫它转制。譬如我们希望珠三角企业转移,不是命令它去,而是通过告诉它,去那里电价等生产成本会降低等优势,以吸引它转移。”如韶关玩具厂就是从深圳转移去的。汪洋曾问企业老板为什么要转移,他回答说,一是电费便宜了两角钱;二是人工费比以前低百分之三十;三是水价基本可以忽略不计;四是用地不像在深圳那样受到限制。

(二)广东双转移战略的困难与挑战

1.出现产业空心化,缺乏产业转移的足够动力。珠三角当地政府普遍担心传统产业大量转移后,希望进来的先进制造业、高科技产业、现代服务业等高附加值产业并没有如期而至。如果新兴产业部门无法迅速成长,必然造成新旧产业衔接不平稳的局面,从而形成经济发展的“真空”。事实上,近年来一些外资企业由于国内外各种不利因素叠加的作用,已开始撤离珠三角,尤其是金融危机爆发以来,珠三角经济发展速度已出现明显下降的趋势,产业空心化的苗头开始浮现。

2.产业和劳动力转移受到抵制。在过去很长一段时间,GDP成为衡量政府官员政绩的核心指标。各地方政府为了追求政绩,一方面采取自主发展各类产业的政策,另一方面阻止各类产业迁出或转移。这不仅抬高了企业迁移的成本,而且阻碍了地区资源优化配置和生产效率的发挥。珠三角地区乡村的收入主要来自用集体的土地建造厂房出租给企业,当地居民的大部分收入来自建造民宅出租给外来工。企业搬走、工人离开意味着他们的收人来源没有保障。不仅如此,珠三角地区大量的酒店、饮食店、商店、交通运输、邮电、银行等服务业都直接依赖于众多的劳动密集型企业和外来工。企业和外来工的转移不仅会减少珠三角当地居民的收入,而且会导致他们的失业率上升。

3.产业转移所需的高附加值和高新技术产业人才缺乏。高附加值产业的发展需要现代科技的支撑,充足的资本和人才。而恰恰这些方面是广东的劣势。珠三角经济的高速发展是基于低附加值和劳动力密集型的传统加工制造工业,它被称为是“世界制造工厂”。但是长期以来,珠三角高附加值现代工业的发展相对滞后,整体工业竞争力较弱。依据官方统计数据,至2007年为止,高科技产业占广东省工业总产值的比率只有26.5%。信息、计算机、软件和金融服务等高端领域占第三产业的比率只有18.9%。技术人员短缺是造成高技术工业和现代服务业发展相对滞后的重要原因之一。比方说长江三角洲地区技术人员总量是珠江三角洲的两倍多。

4.东西两翼和粤北山区的生态环境面临遭到破坏的危险。东西两翼和粤北山区不仅是广东省重要的生态屏障,而且也是广东省的水源地,担负着保障全省生产、生活饮用水源安全的重任。如果产业转移工作不注意搞好环境保护,一旦山区及东西两翼的环境遭到破坏,全省的饮用水安全将受到威胁,不仅会造成不可挽回的经济损失,而且会危害群众健康和影响社会稳定。从珠三角地区转出去的企业多是高污染、高耗能,而且东西两翼和粤北山区在治污能力上无论是财力还是技术都比珠三角弱,工业污染有可能通过产业转移迅速扩散开来,引发新一轮的环境污染。

5.资金缺口巨大和招商步履艰难,产业转移工业园的进展缓慢。产业转移涉及方方面面的问题,无论是对迁出地,还是对接受地,至今都没有完善的扶持机制和补偿机制。对迁出地来讲,地方政府是不愿本地企业外迁的,企业也因迁移成本太高而不愿迁移。对接受地来说,大量高耗能、高污染、低附加值的产业转移会给当地的生态环境、资源环境、市场环境等带来巨大变化,其所得可能远大于所失。产业转移工业园所在地的县级财政实力普遍较弱,基本上是拿不出多少钱投入产业转移工业园的基础设施建设。

二、对策和建议

1.通过产业结构升级优化,防止产业空心。在产业转移的过程中,产业的“转出”和“转入”在整体上是同步发生的,但相对于不同的地区而言其结果和意义却完全不同。如果一个地区只“转出”而不“转入”,则必将会对该区域的经济增长造成极为不利的影响:一方面,某种产业的转移会导致该产业生产能力的下降乃至是消失,造成产业“空心化”,并直接对区域就业、政府税收等造成损害;另一方面,产业的空心化必然带来“资金空心化”和“人才空心化”,进而有碍地区的整体形象并导致其他产业的不良的连锁反应,最终制约地区整体竞争力的提升。所以,对珠三角而言,产业的“存量转出”只是手段,腾出空间承接更高层次的“增量转入”才是目的。只有抓住机遇加快高层次的“增量转入”,才能更加有序地安排好现有的“存量转出”。

2.建立有效的区域经济合作机制和区域产业转移基金。产业转移需要支付成本,在当今各类机制有待完善且转移成本居高不下的情况下,建立产业转移基金是加快产业转移的有效选择。各个省区可按经济发展状况每年向区域协调机构缴纳一定的费用,以支持迁移企业顺利迁出或支持接受地搞好企业迁入的各项基础条件。当然,得到支持的企业必定是鼓励类的产业或由于环境的限制应该迁出的企业,不得扶持国家明令禁止或淘汰的企业,以防止高耗能、高污染的产业向欠发达地区转移。区域经济一体化过程中各成员单位得到的利益是不同的。一般来说,经济发展水平高、市场容量大的地区收益要高于经济发展水平低、市场容量小的地区。即使在双赢的格局中,各自获得的利益是不相同的,有的大,有的小。这就要求建立泛珠三角利益调整机制,对那些地方获利较少、利益流失或呈负数的地方给予适当补偿,这样才能调动各方面参与区域经济合作的积极性。

3.要注重保护产业转移工业园区的生态环境,走发展绿色经济的道路。在广东,产业转移在很大程度上是作为促进全省区域协调发展的一项重大举措而施行的,但由于各地的资源禀赋、发展优势以及环境承载能力都各不相同,并不是每一个地区都适合“加快发展”,更不能把区域协调发展简单地理解为各地都齐头并进。对东西北地区,不可能也不应该要求其在经济总量上都赶上珠三角,地区差距的缩小和经济指标上的“协调”应主要体现在人均量而不是总量上,在产业转移的过程中要特别注重环境保护和因地制宜地推进产业集聚。东西北地区的环境保护是确保全省区域协调发展至关重要的内容。破坏了东西北地区的生态环境,就根本谈不上全省的区域协调发展。要以大型产业承接园区建设为抓手,制定相应的企业扶持政策和区域利益分享政策,以龙头企业和项目为核心打造区域产业链条,促进产业的集聚发展,建议东西北各市在本市的大型产业承接园区建立利益分享机制,对属下区县引入产业园集中布局的项目实行适当的税收分成,充分调动各区县的积极性,避免“村村点火、处处冒烟”的粗放型增长。既顺应生态环保的要求,也遵循产业发展的规律,进而确保发展的可持续性。

(作者单位:广东工业大学经济与贸易学院)