李国栋

（山西省河道管护服务总站，太原 030002）

0 引言

河流由河道与地表径流组成。河流的干流与汇入干流的各级支流共同组成水系，每个水系都从一定范围的陆地表面获得水资源补给，这部分陆地面积就是该水系的流域。崇山峻岭、千沟万壑的地形条件，使得山西拥有众多的河流，全省流域面积大于10 000km2的较大河流有5条，流域面积小于10 000km2、大于1 000km2的中小河流有48条，流域面积小于1 000km2、大于100km2的中小河流有397条。

河道砂石有两个属性。首先河道砂石是河床的重要组成部分，河道砂石的利用直接关系到河势的稳定、防洪的安全、涉河工程的正常运行以及生态与环境保护。其次河道砂石是一种有限的资源。从管理上来说，首要的不是资源管理的问题，而是安全管理的问题，是涉及河势稳定的问题，涉及防洪安全的问题。资源管理和安全管理相比，安全是第一位的。采砂是人为改变河床自然形态的一项活动，必须遵循河道及砂石资源的自然演变规律。缺乏科学规划和有序管理的采砂活动将必然处于失控状态，给河势稳定、防洪安全等方面都带来很大危害。

1 河道采砂整治情况

为规范河道采砂行为，2009年山西省水利厅安排部署了在全省范围内开展河道非法采砂专项整治活动。在河道非法采砂专项整治活动开展以来，各级水利部门联合其他部门对河道非法采砂保持严打态势，采取了下发通知、召开会议、加大宣传力度、制定整治方案、成立专门机构、派专人巡查河道、加强执法监管等措施对河道采砂进行了专项整治。河道非法采砂专项整治活动对非法采砂行为予以取缔、过度采砂予以制止，消除了部分非法采砂带来的安全隐患，有效地遏制了在河道内因非法采砂、乱采滥挖破坏河势、影响河道堤防和险工控导工程安全的情况，取得了明显的效果，较好地净化了河道采砂环境。整治较好的有：汾河从源头至汾河水库库尾段基本禁采；朔城区水利局联合其他部门出动执法人员对恢河非法采砂较为突出的河段，采取了捣毁采砂器具，拆除非法建筑，对恢河内禁采砂区的采砂户坚决予以取缔；吕梁市文水县文峪河段对非法采砂户予以取缔，拆除非法采砂设备、工棚、机具等，有效地打击了非法采砂行为。

然而在这次整治行动中取得了明显阶段性成果的同时，部分河段非法采砂问题仍普遍存在，形势严峻不容乐观。

2 非法采砂存在的原因

（1）非法采砂利润丰厚，暴利驱使一些采砂户挺而走险。近年来建筑市场上砂石料价格高涨，非法采砂效益步步上升，而开采成本相对较低，尤其是逃避管理和不交纳管理费后，获利丰厚。非法采砂主实力不断扩大，使河道采砂管理环境进一步恶化。

（2）经济发展对建筑骨料的需求拉动强劲，推动了非法采砂的活跃。特别是近几年社会经济快速发展，沿河道的市县，对建筑骨料的需求量巨大，而规划的可采区有限，其他途径的砂料来源又很少且采砂成本高。因此，市场上砂石料供不应求，不管采到的砂质量是优是劣，都不愁销路。

（3）沿河各村镇和部分管理部门从当地利益和暂时安稳考虑，对非法采砂管理不严，处理从宽，甚至干预执法，在一定程度上纵容了非法采砂行为。

大规模无序违规采砂，使原本平整的河床变得十分混乱，大小砂坑遍布河道，河势极其紊乱，导致部分丁坝和护坡的基础出露，严重破坏了河堤安全和河势稳定。

3 河道采砂管理存在的问题及原因

3.1 现有的法律法规不健全，执法能力不足

现有的水利法律法规的执法依据难以应对日益复杂的采砂管理形势，针对性、操作性不强；执法手段和办法不多，执法能力不强；非法采砂处罚力度与非法采砂所获暴利相比根本起不到威慑作用。

3.2 河道管理经费不足

由于经费不足，河道管理部门无法编制采砂规划，即使编制采砂规划，深度不能满足要求，进度往往滞后，这给河道管理、采砂规划的实施带来了一定的难度。

3.3 河道管理队伍薄弱

河道管理执法队伍薄弱，机构管理职责不明确，监管能力低。一些基层人员反映，现在非法采砂活动的组织化程度、专业化水平越来越高，河道管理部门在人力、装备等方面非常落后，对非法采砂者只限于下发通知、驱赶等方式，非法采砂者赶了再来，有限的管理人员疲于奔命，却没法将其彻底根除，从而使采砂管理工作的难度日趋增大。

3.4 采砂管理环境混乱

个别县政府拍卖河道砂场以及国土部门对河道采砂管理权的干预和交叉，无法正常收取采砂管理费，加大了河道采砂的管理难度，使河道管理部门不能在采砂河段对采砂堆弃或遗留的废料进行有效监管，严重影响和降低了河道的行洪能力。

3.5 管理权有限

堤防背水侧保护范围外管理权限属国土部门，其间由于非法采砂活动遗留的砂坑危急堤防稳定，存在安全隐患，水利部门无法管理。

4 做好河道采砂工作的措施

对于非法采砂打而不绝的情况，应尽快完善法规政策，加强防范与打击，以实现对河道非法采砂的有效防控和长效管理。

4.1 完善法规规章，坚持依法监管

完善河道采砂管理法规体系的建设，尽快出台针对性强、可操作的《山西省河道采砂管理办法》，明确省、市、县各级水利部门、各级水利部门和相关部门职责、权限、范围等内容，为规范河道采砂行为提供政策依据。

4.2 科学编制规划，实现有序开采

编制采砂规划目的是维护河势稳定，保障防洪安全，科学、合理、适度地利用河道砂石资源，达到维护河流健康，充分保护和发挥河流的多功能作用，更好地支撑经济社会的发展。

要在充分调研的基础上，制定全面、可持续发展的采砂规划。特别是对弃渣处理和现场清理要具有可操作性；对于采砂过度的部分河段，应在一定时期内禁采，通过河道来水的冲淤变化恢复或修复河道主槽和滩地的自然形态。

4.3 加强机构队伍建设，提高监管能力

做好采砂执法管理工作，必须有一支能力强、素质高、作风好的执法队伍。因此，要高度重视采砂管理执法队伍建设问题，落实专门的机构、人员、装备、经费，明确职责，规范管理队伍建设，强化管理和责任，提高监管能力。一是落实工作经费，要将人员和工作经费纳入本级财政预算计划；二是规范河道采砂管理费的征收和使用，解决各县市经费不足的问题；三是根据采砂管理工作实际需要，为采砂管理机构配备必须的执法车辆、调查取证设备和通讯工具。

4.4 根据市场需求，严格市场准入

应在统一规划的基础上，对采砂市场进行清理整顿，规范市场秩序，严格市场准入，实行有序管理，将整个采砂管理置于可控可管状态。在采砂经营权问题上，可以尝试引入市场竞争机制，以“公开、公平、公正”的方式实施河道采砂许可。对采砂经营权通过招投标、拍卖等形式而取的费用，应明确作出管理和使用的规定，专款用于河道整治和采砂管理，不得挪作他用。

4.5 明确职责，落实责任

具体明确省直河道管理部门和地方河道管理部门在河道管理中各自的职责及河道采砂管理工作中的职能定位。

4.6 建立健全打击非法采砂的长效管理机制

沿河市县之间要完善边界河段的协调机制，加大巡查和打击力度，共同维护边界河段的稳定。各地水利部门之间，水利部门与公安、交通部门之间，要加强协调配合，明确各部门的协调机制和职权。逐步健全联合打击、信息交流沟通等协作机制，形成监管合力，促进长效管理。

4.7 继续做好河道管理有关法律、法规的宣传工作

（1）通过各种途径宣传正、反面典型，使河道沿岸干部群众及采砂业主、员工增强法律意识，进一步明确开采河道砂石必须办理采砂许可证及缴纳采砂管理费，任何单位和个人不得以任何手段非法采砂和破坏河道工程.

（2）要让广大干部群众清醒认识到河道砂石利用和管理的严峻形势，经济社会的发展对河道砂石的需求是必然的，而河道砂石的可利用量是有限的，超出了河道的承载能力将会带来不可逆转的影响。

（3）在河道内采砂一是要符合国家相关法律法规的规定；二是要符合流域综合规划和区域综合规划，与相关的专业规划相协调；三是要服从维护河势稳定、保障防洪安全、保证涉河工程的正常运用以及保护生态与环境的要求。要处理好保护与利用的关系；处理好需要与可能的关系，也就是经济社会发展对河道砂石需求与河道的承载能力的关系；正确处理好人与自然的关系。逐步建立规范、有序、健康的采砂秩序。