刘军芳，周振华，杨 晨，白志华，殷海善

（1.山西省国土资源调查规划院，山西太原030024；2.山西大学哲学社会学院，山西太原030006；3.山西省农业科学院农业资源综合考察研究所，山西太原030006）

2008年10月12日，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该决定提到，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”转包、出租、互换、转让、股份合作等都是土地流转的形式。其实，在《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》以及《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》都对农村土地流转进行过规范。随着城市化的不断推进和农村第二、三产业的发展，农村劳动力大量转移，农村人口大量迁移，以土地为核心的农业及农村产业结构需要进一步调整和优化组合，加快农村土地承包经营权流转已具备了一定的社会基础[1-4]。笔者于2009年3月对农业发达的山西省中部盆地太谷县的土地流转情况进行调研，探究山西省土地流转中存在的问题。

1 太谷县概况

太谷县位于山西省中部，地处晋中盆地，历史悠久，文化、商贸发达。全县总面积1 033 km2，总人口29万人，农业人口21万人，其中耕地面积3万hm2。太谷县属暖温带大陆性气候，年平均气温9.8℃，无霜期175 d，降雨量462.9 mm，地下水资源丰富，农业基础条件好。太谷县因盛产粮、棉、油、果、菜、肉、蛋、奶而著称，是山西省的商品粮基地县和农业高新技术产业示范区。

2 太谷县土地流转情况

2.1 土地流转的规模与类型

本文所说的土地流转，是指家庭承包土地的流转，即土地承包权和土地使用权的流转（包括转让、转包、租赁、股份制等形式），不包括耕地从农用地向建设用地的转移，也不包括以有偿竞争方式承包四荒地的流转。

若把土地流转限定在耕地范围，太谷县土地流转规模为0.440万hm2，占全县耕地总面积的14.7%，大于山西省的平均水平[2]。土地流转分为自然流转和产业发展带动的流转2种类型。太谷县产业发展带动的土地流转面积达0.293万hm2，占土地流转规模的2/3，是土地流转的主体；自然流转面积0.147万hm2，占土地流转规模的1/3，这一部分也不容忽视。

2.2 土地自然流转情况

自然流转主要指因老死婚嫁、外出从事他业、无力耕种的农户出让土地承包权，是最为普遍的一种形式。据调查，流转量的比重一般为5%～10%，太谷县武村达14.5%，张庄达7%，武堡达9.7%，胡村达9.9%。依次推算，全县自然流转的耕地面积约有0.147万hm2。关于土地流转价格，各村都有相应的土地流转价格，根据土地的质量差异，通常为2 250～3 000元/hm2。

以武村为例说明自然流转的情况。该村位于山西省太谷县水秀乡，是农业部在山西省的“十村千户”固定跟踪观测点之一。全村现有农户87户，人口253人。土地面积44.6 hm2，其中，耕地29.9 hm2，机动地 6.0 hm2，人均耕地 1 181.8 m2。该村以传统农业为主，村民主要种植小麦、玉米和蔬菜。2008年人均收入约为6 600元。经调查，村内现有8户人家参与了土地流转，流转面积为4.3 hm2，流转户数占全村总户数的9.2%，流转面积占全村耕地总面积的14.4%。其中有4户是因土地承包者已亡故，其土地大多交由其儿子及亲戚耕种。2户是由于承包者年事已高无力劳动，土地交由其儿子或外甥耕种。另外2户是因土地承包者已迁往城市居住工作，将土地交由其兄弟耕种。

武村的土地流转是以自发的自然流转为主，流转范围局限在亲属和好友之间[5]，在实际操作中父子之间和兄弟之间的流转大多没有费用或者费用很少。村民都是以口头协议方式来进行土地流转，全部没有书面协议。并且流转面积也比较有限，流转土地面积最多的一户为1.15 hm2，加上自家耕地其耕种面积为1.33 hm2，距离规模经营还有较大差距。

2.3 产业发展带动的土地流转情况

所谓产业推动流转，是指资本追求效益，发展菜、果、苗木产业，采用较高的流转价格以租赁等方式获得土地使用权。太谷县除传统农业种植外，主要有设施蔬菜种植、规模养殖、苗木花卉3种类型，全县设施蔬菜2.0万hm2，通过土地流转获得的面积占60%，即1.2万hm2。全县规模养殖占地333.3 hm2，全部需要通过流转所得。苗木花卉面积约0.47万hm2。据太谷县农业经济管理站对28户苗木专业户调查，共栽种232.9 hm2，其中自有土地面积仅20.0 hm2，占总面积的8.6%，其余91.4%的土地来源于土地流转。根据一些苗木专业户反映，太谷县苗木花卉面积至少有60%来自土地流转，流转的耕地面积为0.28万hm2。

以白村为例说明产业带动的土地流转情况。该村现有人口1 650人，耕地面积270.7 hm2，人均耕地1 640.6 m2。该村以种植苗木和蔬菜为主，其中，苗木种植面积166.7 hm2，蔬菜面积100.0 hm2，剩余耕地为苗木、番茄倒换茬口临时种植玉米等作物。白村是太谷县苗木种植大村，该村从1982年种植苗木，从最早的杨柳种植发展到现在已有近100种苗木品种，其中40%为白皮松等经济效益较高的苗木。该村土地流转面积达到33.3 hm2，占全村耕地的12%。这些土地全部流转到了该村的农林专业合作社。该合作社已有社员403人，涉及农户300余户，范围涉及周边六乡镇，还拥有邻村土地53.3 hm2，共流转土地合计86.6 hm2。

除了流转面积较大外，该合作社内的土地流转形式也多种多样，可以分为3类：（1）租赁形式。农户把责任田租给合作社，由合作社负责耕种和经营。合作社则按照其农田土壤质量好坏支付租金，平均价格约为每年5 250元/hm2。（2）代种代管形式。它是指社员连同其责任田加入合作社，由合作社提供种苗、种子、技术，社员投入劳动和管理，利润则按预先商定的比例进行分成。（3）股份制形式。社员既可以用劳力，也可以用土地（或者二者兼有）入股，最终苗木生产销售所得的收益则按股份构成进行分红。股本则是由劳力或土地按现有正常劳动生产水平折算成现金构成。股本计算基本按土地每年5 250元/hm2，男劳力50元/d，女劳力30元/d的标准来实施。土地股份制作为一种新型的土地流转形式，鉴于条件与经验所限，目前合作社仅与少量农户进行合作尝试。

这3类土地流转形式中，目前租赁形式和代种代管形式占绝大多数，但随着合作社经济的不断发展和农民对股份制认识的不断加深，未来土地股份制形式可能成为土地流转的主要方式。

除了形式多样，白村的土地流转形式已经开始规范，合作社与外村的170多户农户签订了租赁合同，但在本村则仍以口头协议为主。

3 太谷县土地流转中存在的问题及对策

3.1 存在的问题

土地流转已成为当前农村中普遍存在的现象，在农村已发挥着越来越重要的作用，但存在的问题也不容忽视，主要体现在以下几个方面。

3.1.1 土地流转程序不规范、手续不完善 根据《土地承包法》第三十七条“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同，且应该到村集体组织备案”。但是在现实生活中，农户之间的土地流转，绝大多数都只有口头协议，基本没有签订规范的书面协议或合同，自由性和随意性较大[6]。在这种情况下，无论对农户还是对合作社而言，都蕴含着风险，易引发土地纠纷。另一方面，农户之间的土地流转也未在发包方备案，作为发包方的村委会对土地流转缺乏有效管理。

3.1.2 集体可依法收回的土地未有效执行 《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”《农村土地承包法》第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”，即家庭承包土地不应该继承，在承包农户的户口消亡以后，土地不能够由具有血缘关系的分户儿女或者兄弟姐妹等亲属继承。家庭承包30年的时间足以发生家庭人口的变迁。然而，从太谷县农村来看，《土地承包法》明确集体可以收回土地的2种情况，集体却没有收回土地。

3.1.3 土地高价流转对粮食生产的不利影响按照十七届三中全会《决定》的精神，土地流转的目的之一是保障粮食安全。然而，产业推动土地流转后的用途常不再是粮食生产，而且产业推动流转的费用比较高，提高了农业生产成本，对粮食生产不利。农业效益一般不高，即使是太谷县这一类农业生产先进县也面临这一困境。

土地流转价格是多种农作物和多种土地利用方式决定的，土地利用方式除种植小麦、玉米以外，还有蔬菜、红枣、苗木、养殖等高效方式。则土地流转价格不是小麦、玉米决定的，而是高效益的苗木用地决定的，2008年白村的苗木用地价格已经涨到每年5 250元/hm2。不论是玉米的收入，还是小麦的收入，都是有限的，难以和苗木、红枣、蔬菜竞争。如果额外增加2 250～3 000元/hm2的土地使用成本，玉米、小麦农业成本大增。在租地成为小麦、玉米生产主要形式的情况下，玉米、小麦的市场价格必将大涨，带来的社会后果难以预料。在小麦和玉米收益低于其他高收益土地利用方式的背景下，有偿土地流转必然不以小麦、玉米生产为目的，土地有偿流转会压迫小麦、玉米生产，从而影响粮食安全。而只从玉米、小麦生产来说，土地应该是零地租流转。因此，土地有偿流转与粮食安全的关系值得进一步观察和深入研究。

3.2 对策

3.2.1 加强服务和管理，保障土地流转健康发展

在晋中盆地传统农区，自发流转完全以口头协议为主，没有书面协议或者合同，即使合作社与农户之间的流转形式上签订有协议，可是农户依然没有重视。因此，有必要发展完备的土地流转社会化服务体系，为土地流转搭建开放统一的信息平台，为土地流转提供服务与管理，使土地使用权流转尽早走上规范化的轨道。

3.2.2 理顺法律法规，出台统一的土地流转文件

关于土地流转，各种法律、法规不协调的条款比较多，如《土地管理法》规定：“撂荒两年以上的承包地发包方可以收回。”再如《土地承包法》规定：“家庭承包土地只能够继承收益”，以及“全家迁往设区的市，土地要由集体收回。”这些条款在新的《物权法》等法律中没有体现。又如《土地管理法》第三十六条规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，《山西省基本农田保护条例》第十条规定，“适宜种植粮食、棉花、油料作物的一级、二级保护田，不得改作果园、改种林木和挖塘养鱼”，这些规定在土地流转的其他法规中也没有明确规定。

针对土地流转中的各种问题，首先应该加强对土地流转有关法律法规开展研究[7]。政府相关部门应当依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等法律和文件，结合当地土地流转实际情况，出台相关实施细则，在政策上为土地流转提供统一的依据，引导农户与合作社形成规范的土地流转方式。

3.2.3 关注土地流转中出现的负面现象，纠正土地流转的偏向 关于土地流转中应该遵守的“农业用途不变”原则，一方面是各地理解不一样，有的认为限于种植业，有的认为可以扩大到农林牧业大农业领域；另一方面，地方政府和相关企业倾向农业结构调整发展非粮产业，在这种情况下，土地流转后的用途常背离粮食生产的目标。从太谷县来看，产业推动的土地流转对粮食生产造成较大的压力，高收益产业一方面占用了耕地，另一方面抬高了土地流转价格，不利于粮食生产。这是土地流转的负面现象之一，值得相关部门注意。

鸣谢：调研过程中，得到了太谷县农业经济管理中心的大力支持，特此感谢。

［1］柴志敏，刘小英，李卫祥，等.产权残缺:土地承包经营权流转的现实困境——基于山西太谷、左权的调查[J].山西农业科学，2009，37（11）：66-68，73.

［2］郭振宗.我国农村土地流转现状及其分析 [J].黑龙江国土资源，2008（4）：40-44.

［3］徐娥，周瑞东，韩文清.巴彦淖尔市农村土地承包经营权流转和规模经营现状及改进建议 [J].华北农学报，2007，22（专刊）：138-140.

［4］王春超，李兆能.农村土地流转中的困境：来自湖北的农户调查 [J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008，47（4）：51-56.

［5］麻昌华，汪安亚.当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析[J].湖北民族学院学报，2008（4）：112-116.

［6］杜培华，欧名豪.农户土地流转行为影响因素的实证研究——以江苏省为例[J].国土资源科技管理，2008，25（1）：53-56.

［7］高汉.关于土地承包经营权流转的法律分析[J].中州学刊，2006（9）：90-93.