谢俊贵

（广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

失地农民的职业缺失与就业援助
——基于调研数据与风险预估

谢俊贵

（广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

职业缺失是失地农民最为显著的社会特征之一。失地农民职业缺失存在多重风险，如个人风险、家庭风险和社会风险等，为此，政府与社会必须进一步加强失地农民的就业援助，通过政策支持、岗位开发、技能培训、创业扶助、社会服务等措施大力促进失地农民的非农就业，有效化解失地农民职业缺失带来的各种风险。

失地农民；职业缺失；职业转换；就业援助；风险评估

在我国城市化高速发展的过程中，失地农民的大量出现导致了失地农民问题，其中职业地位缺失又成为失地农民问题的根本症结。从职业社会学的角度来考察，职业作为确定人的社会地位（包括财富、权力、声望）的基本因素，在当今职业化社会中具有越来越重要的作用。就业是民生之本。有效实现失地农民的职业转换或重新就业，使失地农民顺利从务农职业向非农就业转变，无论对失地农民自身，还是对政府部门、土地征用者、开发商等，都是一种客观现实的需求。本文基于广州市郊失地农民职业转换的调查及国内相关资料，拟对我国失地农民职业缺失的现状、风险及就业援助策略进行初步的探讨。

一、失地农民职业缺失的基本状况

职业缺失这一概念是对失业现象的一种轻淡化表述，从某种角度来说，它指的是人们全部没有或部分没有了职业。也可以这样说，人们所处的失业或半失业状况，就是属于职业缺失。职业缺失在现代社会中的主要表现引出了两层涵义：一是无初次就业经历，也就是从来没有获得过职业，这种情况主要是指一部分达到劳动就业年龄的人尚未找到职业，如大学生毕业后没有找到工作等；二是失去原有的职业，也就是虽有过就业经历，但因各种原因而全部或部分失去了以前的职业，如工人下岗等。第二层涵义是失业最正式的涵义。

对于本研究而言，引入职业缺失这一概念，目的在于较好地概括失地农民的失业或半失业状况。一般人都很清楚，作为长期以来依靠土地谋生的农民，一旦失去土地，他们就没有了劳动的对象，当然也就等于没有了职业。相对而言，所谓失地农民，从经济角度来看是失去了赖以生存或是作为主要生活来源的土地，而从社会角度来看则是失去了赖以生存或者作为主要生活来源的早已适应的稳定职业。职业缺失是当前失地农民最为显著的社会特征之一，这正是失地农民多被视为我国当今社会中的一个“弱势群体”的重要原因。

20世纪90年代以来，我国失地农民职业缺失的情况非常严重。还是在2004年前，根据中国网公布的数字显示，我国各地失地农民的失业情况便令人吃惊。1998～2003年期间，杭州市共有征地农转非人员15.68万人，其中属劳动年龄段（男16～60岁，女16～50岁）的11.08万人。在劳动年龄段人员中，当时无业和处于失业状态的有5.76万人，约占52％。截至2003年底，四川全省共有134.12万征地农转非人员，处于劳动年龄段的人数达88.08万人，其中征地后一直未就业者达45.64万人，占征地农转非劳动力人数的51.8％［1］。

2004年以后，我国下大力气开展了失地农民的就业促进工作，但情况仍不乐观。据报道，2008年7月，光四川苍溪县陵江镇武当、光明、龙潭、文焕4个村15个组就有因征地农转非的失地无业农民572名［2］。即使在广东东莞市这样一个城市化水平极高的“世界工厂”，失地农民的失业率仍然居高不下。据东莞市委宣传部2006年2月发布的关于东莞农村劳动力就业状况的调查结果可知，12个典型村总体失业率为11.40％，其中各个年龄段的失业率为：18～25岁为9.8％，26～35岁为10.4％，36～45岁为8.2％，46～55岁为17.8％［3］。

另据北方新报报道，随着我国城市化推进过程和城市空间拓展步伐的加快，处于城郊的一大批农民失去了耕地，虽然各级政府已经采取积极的措施将这些失地农民纳入了政府的社会保障范围，但他们眼下的生活仍因职业缺失而受到了一定的影响，一大批人迫切希望得到新的就业机会。可是，这些失地农民大多文化水平不高，除了务农没有别的技能，只能靠从事一些短期性的体力劳动来维持生计，很难实现稳定就业［4］。这种失地即失业的境况，不仅让他们的生存变得艰难，而且会影响社会的和谐稳定，需要引起我们的高度关注。

为了更好地把握我国失地农民的职业缺失状态，本课题组于2008年底对广州市郊的失地农民进行了一项职业转换与技能培训的调查。本次调查设计样本规模为800人，主要调查地域为广州市番禺区、花都区、萝岗区、海珠区等。调查采取送达问卷的方式进行，并辅以适当访谈。本次调查共发放问卷800份，由于某些失地农民不愿接受调查，因而有的问卷未能回收，或者有的失地农民虽然愿意接受调查，但事后交回的问卷存在严重缺项，经剔除各种残缺不全的无效问卷后，本次调查真正回收的有效问卷为732份。总体来讲，本次调查的结果基本上反映了广州市郊失地农民非农就业和职业转换的现实情况。

本次调查表明，目前广州失地农民职业缺失的状况与我国其他地方的情况相仿，同样显得比较严重。在被访的732位失地农民中，有479人尚未实现正式就业，占被访人数的65.4％。尽管这一数据可能因部分已就业者上班，未能成为本次调查的具体对象而放大了尚未实现就业者的比例，但是，广州失地农民失地后的再就业率不很高却是一个不争的事实。课题组在海珠GZ街道的另一项独立调查便显示，至2007年11月15日，GZ街道参加就业技能培训的农转居人员共258人，而他们经过培训后的成功就业率也只达到60％左右［5］（P182）。

从本次调查的结果分析，目前广州处于职业缺失状态的失地农民的人群分布与全国情况大致相同，主要有三类群体，一是大龄失地农民，尤其是“4050”的失地农民。他们受年龄、体力、文化、技能等限制，很难找到合适工作。二是失地前的纯粹农民。他们专长于种田，失地后也很难找到工作。三是生活在远郊的失地农民，他们就业机会少，职业选择性小，想找工作不易。在所调查的732位失地农民中，真正找到了满意工作的只有236人，占32.2％；没找到满意工作的则为496人，占67.8％，而这部分人多属上述三类群体。

广州失地农民的职业缺失状态还表现为隐性失业比较严重。经由访谈调查表明，目前大量的失地农民长期处于一种半就业半失业的状态。有的地方的失地农民，由于既没有找到合适职业，也没有自己去投资创业，经常是村委（或居委）揽到一件事情就叫他们去上班，这件事情干完了，如果没能揽到第二件事情，他们又无事情可做了，成为一种“打零工”的人群。尤其是不少女性失地农民，她们或者在社区中做一些卫生保洁和花草养护的临时性工作，或到城区一些单位、家庭做一些钟点工工作，所从事职业较差，而且极不稳定。

二、失地农民职业缺失的三重风险

德国社会学家乌尔里希·贝克在其著名论著《风险社会》的首章开篇有言，我们正“生活在文明的火山上”［6］（P13）。不可否认，城市化是人类社会的一种文明进步，但城市化也是一座“文明的火山”，它在给城郊农民带来身份转换契机和职业转换契机的同时，也给他们出了一道因失地而造成职业缺失的难题，这不仅会给他们个人和家庭带来风险，同时也会给整个社会带来风险。国内国外的研究表明，职业缺失存在很大的风险，这些风险包括个人的风险、家庭的风险和社会的风险。当前失地农民的职业缺失问题也正是存在这三重风险。

1.个人风险

任何社会变迁都可能给参与其中的个人带来风险，城市化也不例外。城市化不仅引起了城郊农民失地失业，而且可能由此造成更多的个人麻烦。一个耕种多年土地的农民，一个历来以土谋生的农民，由于土地被征而一夜之间变成没了土地、没了劳动对象的失业者，这并非一个普通的职业缺失问题，它不仅可能使失地农民茫然不知所措，而且还可能导出某些显在的或潜在的风险：

第一，他必须无条件地放弃原有的务农职业，而去谋求新的城市就业。也就是说，他必须被动地转换自己的职业。由于务农职业的特殊性，很明显，这种转换是高难度的。调查表明，失地农民失去土地后，要找到新的职业，尤其是要在城市找到比较体面的合适职业是极不容易的，他需要采取一定的措施进行市民化改造后才能解决问题，这就带来了他可能长期处于失业状态的个人风险。

第二，他必须为找到职业付出较高的成本，并要承担这种投资的风险。一个失地农民想要找到比较理想的职业，通常可能要做两方面的事情：一是寻求社会关系，请人帮其找到合适的职业；二是参加职业培训，苦练本领谋到合适的职业。但这两者都需要投资。因为失地农民的特殊性，这种投资能否收到好的效果，显然是不清楚的，要是达不到目的，他们必须承担所带来的一切投资风险。

第三，他必须承担无业过程中的心灵痛苦，并需自觉抵御学坏的风险。失地农民从务农职业向非农职业转换并非一件轻而易举的事情，它需要一个过程。在这个过程中，无业、痛苦是其典型的特征。据调查，失地农民因为分得了一定的征地补偿款，在无所事事的状态下，他们中有的人开始学坏，逐步染上了赌博甚至吸毒恶习［7］（P263）。这表明，失地农民在无业状态中，确实存在学坏的风险。

2.家庭风险

失地农民职业缺失的个人风险在很大程度上会转化为家庭风险，并在家庭层面上继续放大，加重这种风险，衍生新的风险。婚姻家庭社会学告诉我们，家庭成员的困难和变故可能带来整个家庭的困难和变故，如因家庭成员的困难和变故而引发夫妻反目、妻离子散者并非稀有。作为失地农民，失去土地继而失去职业，难免使其家庭雪上加霜，带来多方面的家庭风险。主要的表现是：

第一，家庭生活陷入极度困境。城郊农民家庭由于土地被征用，来自于土地的收入骤然减少甚至全无，即使获得了一批较大的补偿费，但由于他们失去土地又找不到工作，生活没有新的来源，因而生活质量便会随着补偿费的日益消耗而逐步降低。据易钢、姜峰等人对广州增城失地农民的一项调查表明，约有4成被调查户土地被征用后收入减少，有的甚至在生活上陷入了穷困的境地［7］（P265）。

第二，社会地位面临下降可能。城郊失地农民过去基本上具有“富农”的地位，他们在土地上生产的农副产品直销城市，生产效率高，经济效益好，容易发家致富。但是，现在他们却因失去土地而变成了失业一族，没有了职业，便没有了职业地位。即使有的人运气较好，能够在城市或别的地方获得一份养家糊口的工作，他们也只能算是城市化背景下的“雇农”，社会地位有所下降。

第三，子女教育难以实现目标。在征地之初，有的失地农民因得到一笔补偿款，家里便出了“大食懒”，子弟读书不认真，整天游手好闲。现在家里的钱花光了，再想读书却既没有好的学习基础，又没有好的经济条件。调查表明，城郊多数失地农民以往都过着虽常态但踏实的日子，子弟读书勤奋，但失地打破了原有境况，不仅改变了其生存状态，而且使其陷入子弟教育的麻烦之中。

3.社会风险

广义的社会风险是相对于自然风险而言的社会风险，前面所说的个人风险、家庭风险都属于社会风险。狭义的社会风险则是相对于个人风险、群体风险而言的社会风险。此处的社会风险就是狭义的社会风险。风险社会学研究表明，个人风险不仅可以直接转化为家庭风险，在一定的条件下还会转化为社会层面的风险。具体来说，失地农民职业缺失的社会风险包括以下三个方面：

一是政府社保负担加重。失地农民的职业缺失及其带来的家庭经济困难，政府不可能视而不见，见而不管。然而，失地农民的社会保障是按下岗失业者的水平来对待的，这就明显增加了政府本来就很重的社保负担。就广州来说，其社保负担本就是一个很大的数字，这些年产生失地农民57万人，以后随着城市化的继续推进，失地农民会进一步增多，因而社保负担必将越来越重。

二是社区管理难度加大。失地农民职业缺失及其带来的生存发展状况突如其来的变故，使不少的失地农民非常难以接受，他们怨气丛生，情绪激动，矛头直指村干部。他们开始怒骂村委领导，指责村干部无能，根本就不服村干部的管理。在村委会管理的其他事务中，由于失地农民对村委干部的不信任，他们对村委布置的有关集体性任务态度消极，甚至在某些事情上采取抵制措施。

三是社会稳定受到影响。失地农民在很大程度上痛恨土地征用者或开发商，对土地征用者进行抗迁，对开发商进行阻工，甚至闹出许许多多的群体性事件。他们还进行集体上访，要求政府给他们征地拆迁主持公道，要求政府给开发商施压以给他们更多的征地补偿或安排工作。要是他们的要求没有得到满足，他们还可能在公路上设置路障，阻塞交通，以期引起社会更广泛的注意。

三、失地农民就业援助的五大策略

研究表明，职业缺失是造成诸种失地农民问题的根本症结，也是引致失地农民个人风险、家庭风险，以至扩散为社会风险的基本诱因。解决失地农民问题的关键在于积极促进失地农民的非农就业，有效实现失地农民的职业转换［8］。基于此，本文拟从职业转换的角度，以有效实现失地农民的非农就业、全面化解失地农民职业缺失的风险为目标，提出针对失地农民就业的五大援助策略。

1.制定失地农民就业的扶助政策

失地农民的就业是一种职业转换性就业。失地农民从务农职业向非农就业的职业转换是一种跨度较大且带有一定外生性、强制性的职业转换，失地农民的就业存在许多的困难和问题，它需要政府的政策支持方能得到有效解决。各城市政府应按照《中华人民共和国就业促进法》关于“县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要职责，统筹协调产业政策和就业政策”的精神，切实统筹协调产业政策与就业政策之间的关系，认真制定合理的失地农民就业扶助政策。

具体来讲，政府在谋划产业发展、城市发展的过程中，必须以“就业是民生之本”为指导，进一步创新土地征用政策，尤其要将失地农民的非农就业和职业转换作为一个重要政策问题加以明确，严格规定土地征用者对失地农民职业转换的责任要求，以及对失地农民尚未实现就业之前的失业保障责任要求，并对原土地所有权单位、乡村经济组织以及转入城市的政府、社区具体提出失地农民职业转换的其他责任要求，以保证失地农民就业的顺利进行，有效落实。

2.开发失地农民适应的就业岗位

拥有好的政策、法律的导向和规制固然重要，但若没有适合于失地农民的就业岗位让失地农民得以上岗，政策也只是空洞无物、不起作用的东西。其实，要求土地征用者承担失地农民职业转换的责任虽然是合理的，但真正要他们吸收那么多的失地农民就业却不现实，基本原因是拿不出那么多岗位吸收失地农民就业。为此，《中华人民共和国就业促进法》明确指出：“国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位”。

根据目前失地农民就业的现状，各城市政府很有必要组成一个有政府劳动部门与其他部门、土地征用者、社区企业、民间社会组织参加的岗位开发委员会，多方面研究和开发岗位，并拿出岗位开发的相应措施和策略。岗位开发的成本可以要求土地征用者适当地承担。岗位开发的思路则可从以下方面展开：一是土地征用者安置思路；二是街镇企业吸纳思路；三是社区服务消化思路；四是农林水利用工思路；五是基本建设用工思路；六是对外劳务输出思路等。

3.加强失地农民就业的技能培训

失地农民尽管在务农职业方面是十足的熟练工，但进入城市的非农领域就业，他们则变成了明显的非熟练工。［9］（P289）对广州市郊失地农民的调查显示，有60.8％的失地农民认为造成他们非农就业困难的主因是“仅有务农本领，缺乏专业技能”。诚然，失地农民原有技能单一，约3/4的人仅有种田本领，这种技能缺陷成为其非农就业的致命弱点，是他们进行职业转换的瓶颈所在。因此，要有效促进失地农民的非农就业，其突破口在于加强失地农民的职业技能培训。

当前，失地农民职业技能培训存在某些问题，诸如培训资源紧缺、培训制度僵化、培训主体单一、培训内容狭窄、培训形式呆板等，很难满足失地农民的不同需要和企业用工的不同需求。为此，政府必须建立一套能够有效动员国有教育资源、社区培训力量、民间培训机构和劳动用工企业积极参与、协同推进、有序发展的失地农民职业技能培训制度，确保失地农民职业技能培训顺利开展，以增强失地农民的就业竞争和职业适应能力，有效促进失地农民顺利就业。

4.建立失地农民创业的扶助机制

近些年来，我国城市总体就业形势不佳，加上农民工进城，劳动力供求矛盾突出，主要表现为，城市劳动力市场供给相对过剩，需求相对疲软甚至萎缩，城市可能吸纳的劳动力相当有限。在这种情况下出现的失地农民群体要想在城市找到合适的非农就业岗位，事实上是难以做到的。即使是通过职业技能培训，拿到了培训证和技能证，不少失地农民依然难以找到合适的职业，更不用说有效实现其职业转换。实事求是地说，失地农民职业转换确实存在不小的压力。

面对如此形势，要有效促进失地农民的非农就业和职业转换，单纯依靠通常的就业方式是不够的，必须建立调动失地农民自主创业积极性的机制，动员和鼓励失地农民自主创业，方能较好地解决失地农民就业难的问题。就政府方面而言，当前要做的几件关键事情是：第一，出台相应政策，大力鼓励与切实支持失地农民自主创业；第二，形成严格规定，要求土地征用者或开发商帮助失地农民自主创业；第三，提供创业贷款，帮助解决失地农民自主创业的融资问题。

5.开展失地农民就业的相应服务

失地农民的职业转换是当今职业跨度最大的职业转换之一。职业跨度如此之大的职业转换不仅使一般的失地农民倍感艰难，即使他们中的佼佼者也难以为之。它不仅造成失地农民职业获得过程中的茫然无措，而且带给失地农民职业适应中的诸多苦楚。有的失地农民在多次的求职中屡试不获，已经丧失了求职的信心；有的失地农民在获得职业后难以适应，正面临再次失业的危险。为此，加强失地农民非农就业和职业转换的相应服务，已经成为一种迫切需要。

为失地农民非农就业和职业转换提供相应服务是城市政府的责任。要做好这项工作，城市政府一方面必须安排相关的政府部门及其所属的机构，如劳动与社会保障部门、政府开办的人力资源市场等做好失地农民的就业服务工作，另一方面，也要切实动员基层社区组织和民间社会组织积极参与失地农民的就业服务。要通过各种形式的就业信息服务、适业培训服务、创业咨询服务，力使失地农民在非农就业和职业转换的过程中顺利找到职业，实现城市非农就业。

总之，在我国城市化发展过程中出现的失地农民群体，是特殊社会状况下造成的一种特殊社会群体。职业缺失严重、生存陷入窘境是这一社会群体的明显社会特征。解决这一特殊社会群体的生存和发展问题虽然有多种途径和方法，但最为关键的是解决他们的非农就业和职业转换问题。为此，政府部门、基层社区、土地征用者、开发商、民间社会组织等，很有必要按照“党委领导，政府负责，公众参与，社会协同”的要求，为失地农民的非农就业和职业转换提供务实、高效、创新的就业援助，以化解失地农民因职业缺失带来的社会风险。

［1］ 游 钧.2005年中国就业报告（3）：农民的就业［BE/OL］.http：//unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNP AN023161.pdf，2005-10-21.

［2］ 董 为，贾英英.苍溪为失地农民发放失业保险［EB/OL］.http：//active.zgjrw.com/News/2008723/Insurance/27753 5344500.html，2008-07-23.

［3］ 漆志平，李洪君.关于城市化进程中失地农民失业问题的分析［J］.当代经济，2007，（2）：22-23.

［4］ 乔少华.让失地农民不失业［EB/OL］.http：//www.pubchn.com/articles/84672.htm，2009-06-05.

［5］ 陈婉琳，谢俊贵.论失地农民城市就业的技能障碍与培训策略［A］.广州大学2008届优秀毕业论文（设计）选集［C］.北京：兵器工业出版社，2008.

［6］［德］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.南京：译林出版社，2003.

［7］ 马晓茗，吴顺辉.关注广东省失地农民［A］.易 钢，姜峰.变革中的农村社会问题研究［C］.广州：华南理工大学出版社，2007.

［8］ 谢俊贵，曾笑丽.失地农民的职业转换及其促进策略［J］.广州大学学报（社会科学版），2007，（8）：33-38.

［9］ 石秀和.中国农村社会保障问题研究［M］.北京：人民出版社，2006.

Occupational Lacks and Employment Assistance of Land-expropriated Farmers——Base on Survey Data and Risk Assessment

XIE Jun-gui
（College of Public Administration，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China）

Occupational lacks one of the most notable social characteristics of the land-expropriated farmers currently.Occupational lacks of land-expropriated farmers exist treble risk，including personal risk，family risk and social risk.For that reason，the government and society must reinforce the employment assistance of land-expropriated farmers further by policy support，post development，skill training，entrepreneurship support，social service and so on，to promote

energetically the non-farm employment of land-expropriated farmers，and defuse effectively various risk caused by the

occupation lacks of land-expropriated farmers.

land-expropriated farmers；occupational lacks；occupational change；employment assistance；risk estimating

F222

A

1000-2529（2010）04-0075-04

（责任编校：文 泉）

2010-01-05

广东省哲学社会科学基金项目“失地农民职业转换及社会扶助研究”［06H02］；广州市教育科学规划项目“广州失地农民技能培训体制研究［07B284］

谢俊贵（1958-），男，湖南醴陵人，广州大学公共管理学院社会学系教授，湖南师范大学公共管理学院博士生导师。