肖光荣

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

领导干部无为问责制推行的实践探索
——基于湖南省岳阳市的调查研究

肖光荣

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

岳阳市推行的领导干部无为问责制是我国内地第一部关于领导干部无为问责的规范性文件，开全国之先，其问责办法较为规范，可操作性较强，实行单列监督管理，在一定程度上填补了干部惩戒和激励中的制度性空白，并在一定程度上填补了法律空白。其成就在于有效畅通了群众监督渠道，切实转变了干部工作作风，较好完善了干部管理方式，提高了领导发展、构建和谐社会的能力。同时就如何完善岳阳市领导干部无为问责制提出可资借鉴的建议。

湖南岳阳；领导干部；无为；问责制

2005年，湖南省岳阳市出台了《领导干部和机关工作人员有错与无为问责办法（试行）》（以下简称《办法》），是我国内地第一部关于领导干部无为问责的规范性文件，重点在无为问责方面进行了有益探索。《办法》所称的领导干部无为问责，是指岳阳市委、市人大、市政府、市政协及市委组织部负责对市管领导干部不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责；或因主观努力不够，工作能力与所负责任不相适应，导致工作延误、效率低下、工作质量差、任务完不成的行为，依照《办法》予以过问并追究责任的制度。岳阳市领导干部无为问责制实施以来，对那些不思进取、不为民谋利的人给予追究直至淘汰，这种由过去的戴“帽子”到摘“帽子”的过程，对那些混日子的“太平官”来说是个警钟。这样一个干部管理方式的转变，激励了那些有为干部的工作热情，得到了群众拥护和支持。探讨这一部关于领导干部无为问责的规范性文件的实施，无疑有着重要意义。

一、岳阳市推行领导干部无为问责制基本做法

岳阳市推行领导干部无为问责制的基本做法有明确问责的主体、客体、程序、结果，落实问责制度，依法追究责任。

1.明确问责的主体、客体、程序、结果

（1）问责主体

《办法》对问责主体作了明确的规定：市委、市人大、市政府、市政协及市委组织部对市管领导干部有错无为行为进行问责，市委成立问责工作领导小组。市委组织部干部监督科加挂“岳阳市领导干部有错无为投诉处理中心”的牌子，市委组织部由一位副部长具体负责，市纪检、监察、市直机关工委、人事、审计、统计、督查、信访等部门派员参加，作为对全市领导干部有错无为问责的工作机构。

岳阳市领导干部和机关工作人员有错与无为问责工作领导小组办公室颁发的《领导干部和机关工作人员有错与无为问责工作领导小组成员单位工作职责》对问责主体的具体工作职责作了明确规定：

市纪委、监察局：在执纪、执法和优化经济发展环境中，发现市管干部无为行为和非市管干部无为行为的重大典型案件，提出问责建议，移交市领导干部和机关工作人员有错与无为问责领导小组办公室进行无为问责处理。

市委办：负责组织开展学习贯彻《办法》的督促检查，对督查中发现的市管干部无为行为和重大典型的非市管理干部无为案件，提出问责处理建议；根据市委领导批示，对有错无为案件，可根据情况直接启动问责程序，指令有关部门调查核实后，提出问责处理意见，按程序报批。

市委组织部：负责领导干部和机关工作人员有错与无为问责领导小组办公室日常工作，牵头组织《办法》的实施；负责对全市学习、宣传、贯彻《办法》进行具体指导和督促检查；负责干部群众举报投诉的受理、批转和调查核实；对市管理干部无为行为提出问责建议，对无为行为起动问责程序，实施问责和运用问责结果；对重大典型案例和市委、市人大、市政府、市政协领导批示的重要案件中非市管干部的无为行为，直接启动问责程序，对其中的无为行为进行问责处理。

市委宣传部：负责《办法》的对内、对外宣传，与《办法》相关的会议、领导讲话、专题文章、干部言论、群众呼声、工作经验、典型案例等方面的宣传报道；对新闻媒体曝光的重大问题提出问责建议。

市直机关工委：将“机关作风大家评”活动中受理的领导干部和机关工作人员有错与无为的举报投诉，及时移交市领导干部和机关工作人员有错与无为问责工作领导小组办公室进行问责处理。

市人大办：根据市人大领导的批示和人大代表的问责建议，对有关无为案件，可根据情况直接启动问责程序，指令有关部门调查核实后，提出问责处理意见，按程序报批；参与对人大代表无为行为的问责处理。

市政协办：根据市政协领导的批示和政协委员的问责建议，对有关无为案件，可根据情况直接启动问责程序，指令有关部门调查核实后，提出问责处理意见，按程序报批；参与对政协委员无为行为的问责处理。

市人事局：负责领导干部和机关工作人员无为问责工作中有关人事管理政策、法规的审查把关；负责科级及科级以下的机关工作人员的有关问责结果的处理。

市信访局：在接待群众来信来访和处理信访问题中，发现领导干部和机关工作人员无为线索及时转交问责领导小组办公室，协助进行调查核实和问责处理。

市审计局：在全市各级各部门财政、财务收支管理审计和领导干部经济责任审计中，发现领导干部和机关工作人员无为行为及时提出问责建议。

市统计局：负责领导干部和机关工作人员履行经济工作职责中，有关经济指标及相关数据的调查核实，发现无为行为及时提出问责建议；负责县市区综合经济实力和市直经济工作部门有关经济指标数据的提供。

（2）问责客体

《办法》对问责客体作了明确的规定：本办法适用本市各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院机关及其所属部门和人民团体、事业单位的领导干部和工作人员，以及授权、委托具有公共事务管理职能的负责人和工作人员。

市本级问责对象主要是市管领导干部，重点是主职领导干部。非市管领导干部和机关一般工作人员，由所在地区部门和单位参照本办法进行问责。但市直机关一般工作人员的重大、典型案件，也可以由市本级问责机构直接问责。

《办法》对问责情形作了明确规定：

首先，是应作为而不作为。这有九种情形：一是不积极履行法定职责，影响和妨碍法律、法规正确实施的；二是对党和国家方针政策、上级机关作出的重大决定、决议，不认真、积极贯彻落实或拒不执行的；三是对本级党委政府确定的工作任务、工作目标以及交办的事项，措施不力，未能如质如量如期完成，影响民本岳阳建设顺利进行、延误岳阳经济社会发展的；四是对涉及人民群众生产、生活等切身利益的重大问题能解决而不及时解决，或对群众反映强烈的问题不妥善处理和解决，以及向社会公开承诺要办的事项没有兑现的；五是对人大代表、政协委员提出的议案、提案、建议和批评意见，不认真办理、答复，造成不良影响和工作损失的；六是对规定应该办理的事项不办理，或不在规定时限内办结，或办理结果未达到规定要求，造成不良影响和后果的；七是对需与相关部门协商办理的事项，不积极主动协商，或协商不一致时，不能提出有效解决办法，或有职责义务配合办理的部门，经多次协商衔接仍不配合办理，致使久拖不决的；八是对影响经济环境、损害投资商利益的行为不制止、不查处，对行政违法行为的投诉、举报不受理，对应当追究责任的行政行为不进行处理的；九是因执行不力、效能低下给公共利益、管理和服务对象权益、国家财产造成损失，或影响市委、市政府整体工作部署落实的其他情形。

其次，是作为不到位。这有四种情形：一是未按规定和实际情况，制定重大灾情、疫情、安全事故、突发事件应急预案，或在事关党和国家利益、人民群众生命财产安危的紧急突发事件面前，拖延懈怠、推诿塞责、处置不力的；二是发生重大责任事故、重大案件，或因措施不力、处置不当，引发大范围聚众上访事件，影响社会秩序和稳定的；三是在市场监管、环境保护、社会管理等方面严重失职，发生重大事故、重大案件的；四是对本地区、本部门领导班子疏于管理，致使班子成员或者干部队伍中出现严重违纪违法行为，造成不良影响的。

最后，是作为效果不好。这有五种情形：一是工作能力不适应岗位需要，对上级政策精神缺乏理解力、执行力、创造力，对本地区、本部门实际情况把握不准，不能科学确定工作思路，制订工作措施，并有效地组织实施，致使本地区、本部门工作长期被动落后，未能完成市、县（市、区）人民代表大会通过的年度经济社会发展指标；在建设“民本岳阳”年度综合考评中未达到基本要求的；二是缺乏开拓进取精神，无公认且经核实的客观原因，工作久无起色甚至后退，在全省同行业或系统评比中连续两年位次处于后三位的；综合经济实力在全省各县（市、区）中位次后移6位，在全市位次后移3位的；三是主要领导干部在年度考核、民主测评和人大、政协评议中不称职票达到三分之一，经考核确属不胜任现职的；在“机关作风大家评”或优化经济环境测评中连续两年排名后三位的；四是驾驭全局能力和组织领导能力不强，领导班子不团结，内耗严重，在干部群众中没有威信，缺乏凝聚力、号召力的；五是无正当理由或不可抗拒因素，所在单位负债大幅增加，干部职工工资不能按时发放，干部群众意见大，上访告状多，社会舆情评价差的。

（3）问责程序

《办法》对问责程序作了明确的规定：市领导干部有错无为投诉处理中心接到举报、投诉等，应及时审查相关情况，并在7个工作日内作出是否受理的决定。决定不予受理的，应说明理由。决定受理的，应调查核实情况。其中决定采用诫勉谈话并责令作出书面检查、通报批评方式无为问责的，在15个工作日内提出处理意见，报市问责工作领导小组批准；采用调整工作岗位、降职使用、引咎辞职或责令辞职、免职方式无为问责的，在20个工作日内提出处理意见，根据事情性质、干部管理权限和程序，分别向市委、市人大、市政府、市政协领导报告，由市委审查决定。情况特别复杂的，经批准后，调查、处理时间可适当延长，但延长时间不能超过上述规定时间的一倍。

市委、市人大、市政府、市政协也可根据情况直接启动无为问责程序，指令有关部门调查核实有关问题，提出无为责任追究的处理意见，按程序报批。

投诉处理原则上按照分级负责、归口管理的方式运作。市领导干部有错无为投诉处理中心主要负责市管干部的问责事项，科及科级以下干部原则上由各县（市、区）、各部门单位进行问责，但对其中的重大、典型案例，市领导干部有错无为投诉处理中心也可直接启动问责程序。

出现下列情形之一的，可以启动问责程序：公民、法人和其他组织有事实依据的举报、投诉；上级领导的有关指示、批示；人大代表、政协委员联名提出的问责建议；党委、政府督查机构、审计机关及执法监督机关提出的问责建议；新闻媒体曝光的重大问题；发生重大事故、重大群体性事件；工作检查、执法检查中发现的重大问题；各种评议、测评、考评、考核结果，及其他信息来源反映的重大问题。

参与问责调查处理的工作人员与问责对象有利害关系、可能影响公正处理的，应当回避。问责对象应当配合调查，提供真实情况，不得以任何方式阻碍干涉调查，也不得以任何形式打击报复举报、投诉人。否则，一经发现查实，加重处罚。被处理人对处理决定不服的，可在收到处理决定之日起15日内向作出处理决定的机关提出复核或申诉，受理机关应在接到复核、申诉申请后的30日内作出维持、变更或撤销决定的处理意见。复核、申诉期间不停止原处理决定的执行。

（4）问责结果

《办法》对问责结果作了明确的规定：对领导干部“无为行为”问责采取以下方式：诫勉谈话，责令作出书面检查；通报批评；调整工作岗位；降职使用；引咎辞职，或责令辞职；免职。问责结果作为组织人事部门考核、任用干部的重要依据。问责对象被问责的，取消其当年评先评优资格，一年内不得提拔使用。

2.落实问责制度，依法追究责任

（1）依法开展督查，督促领导干部认真履行职责

岳阳市实行《办法》把解决群众关注的热点难点问题、群众生产生活中的突出困难、危及人民群众生命财产安全的重大事件以及为群众办实事等等都纳入问责范畴，平时接受群众监督，年终接受群众的测评验收；《办法》一公布，就受到全市群众的热烈回应。两个月时间内，市问责办就接到群众举报投诉信件57件、电话830个，接待举报投诉人员352人。岳阳市根据情况分门别类，责成有关部门限期处理回复，否则追究责任单位负责人的责任。属市管干部或重大典型案件，市问责办直接查实处理。《办法》一经付诸实施，就显示了强大的震慑和激励作用，群众认为动了真格，拍手称好；干部肃然自警，把心思用到为群众谋发展、办实事上来。2006年7月，各县（市）区和市直部门开展“为企业发展服务”的调研解难活动，组成39个组，深入全市1 000多家企业，帮助企业解决运输、电力、环境等方面的问题1 400多个，有力地支持了企业增产提速。为增加农民收入，市县干部进村入户帮助农民发展龙头企业和农民专业合作组织，全市农产品加工企业发展到1 165家，其中国家、省、市级龙头企业60家，农民专业合作社发展到180家，有力促进了农业产业化经营。围绕人民群众迫切要求解决的问题，进一步加大办实事工作力度，到9月底，年初确定的9件实事、45项考核指标，超额完成任务的4项，按进度计划完成任务的41项，共计新增城镇就业3.85万人，转移农村劳动力9.27万人，养老、失业、医疗、工伤和生育保险新增11.6万人，城区低保标准由156元提高到180元，农村中小学危房改造完成179个项目、18.95万平方米。对这些工作，年终都要考核验收，未完成任务的，一律按《办法》的相关规定进行问责。通过问责办法切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

（2）严格履行领导干部无为问责规定，依法追究责任

为了确保问责制落到实处，市委成立了有错与无为问责工作领导小组，领导小组下设办公室，负责受理举报投诉查处等日常工作。县（市、区）和市直单位均建立相应问责工作领导机构，形成贯彻落实问责制的组织网络。市县两级公布了举报投诉电话，举报投诉按干部管理权限，实行分级负责，归口管理。除受理举报投诉外，问责办还根据上级领导的有关指示、批示，党委政府监督机关提出的问责建议，发生的重大事故、重大群体性事件，工作检查、执法检查中发生的重大问题，各种评议、测评、考评、考核结果及其他信息来源反映的重大问题，人大代表、政协委员联名提出的问责建议和新闻媒体曝光的重大问题等，启动问责程序，严格实行问责处理。2005年开始实施《问责办法》，当年全市问责机构共接待来访人员869人（次），电话1100多个，来信487件；共问责处理189人，其中处级干部4人，科级及科级以下185人；免职28人，调整工作岗位6人，通报批评54人，诫勉谈话、责令作出书面检查101人。

二、岳阳市推行领导干部无为问责制的主要特点

岳阳市推行的领导干部无为问责制是我国内地第一部关于领导干部无为问责的规范性文件，开全国之先，其问责办法较为规范，可操作性较强，实行单列监督管理，在一定程度上填补了干部惩戒和激励中的制度性空白，并在一定程度上填补了法律空白。

1.率先以地方规章形式出台问责制度

2005年7月21日，岳阳市委常委开会对《办法》进行了认真的讨论研究，并决定实施。7月25日，《办法》在岳阳颁布并正式实施。岳阳市领导干部无为问责制正式诞生，这是我国内地第一部关于领导干部无为问责的规章制度。虽然国内某些市县也在探索对领导干部无为问责的办法，但在当时还没有其他市县以规章制度形式出台，有的只是以某些文件形式零零散散、断断续续地出现，还没有形成一套系统的制度和程序。

2.问责办法较为规范，可操作性强

《办法》对问责主体、问责客体、问责程序、问责结果、问责救助等方面做出了较为规范的规定，具有较强的操作性。也正因如此，自《办法》施行以来取得了明显的效果。岳阳市实施《问责办法》以来，市县问责工作机构认真受理举报投诉，及时调查核实，发现有错无为行为线索，及时启动问责程序，一批有错无为干部受到问责处理。《办法》开始实施当年，全市共问责处理189人。到2008年底，全市共问责处理1170人，其中处级干部10人，科及科以下干部1160人；免职92人，责令辞职或引咎辞职5人，降职使用34人，调整工作岗位146人，通报批评547人，诫勉谈话428人，其他方式问责32人。

3.实行单列监督管理

《办法》对无为的一把手、副职分别进行单列监督管理。

一是坚持“不换思路就换人”原则，对无为的一把手实行单列监管。如岳阳汨罗市对以下四个方面能力不强的党政一把手实行单列监督管理。一是总揽全局能力不强。二是科学判断形势能力不强。三是应对复杂局面能力不强。四是领导发展能力不强。针对上述无为党政一把手的四种表现，下决心，动真格，依照《办法》相关规定进行处理。2005年8月3日首次启动问责程序，对当时先后发生群体性上访事件的两个乡镇予以全市通报批评，并责成上述两单位党政主职采取得力措施，限期整改到位。

二是坚持“不变面貌就变岗”原则，对无为的副职实行单列监管。通过“三查三看”确定无为党政副职，一是“查工作态度，看维护意识”。二是“查工作能力，看进取意识”。三是“查工作作风，看服务意识”。着重对年度考核民主测评和人大、政协评议中不称职票达到三分之一，经考核确定不胜任现职的党政副职干部，进行无为问责，实行单列监督管理。

同时，强化措施，主要采取八项单列管理措施：一是自单列管理之日起，由岳阳市委组织部下达诫勉通知书，进行诫勉谈话，并责令其写出书面检查和制定整改措施；二是对确定单列管理的无为领导干部进行通报批评；三是无为领导干部在单列管理期间，一律取消年度评优评先资格，扣发当年奖金；四是在有错与无为投诉处理中心建立无为领导干部档案，进行专项管理；五是对已单列管理的无为领导干部，市委派员定期进行谈话，要求其每季度作一次思想和工作汇报；六是建立无为领导干部帮带责任制，凡属正科级的无为领导干部由联系该单位的市级领导进行帮带提高，凡属副科级的无为领导干部由单位党政一把手进行帮带提高；七是单列管理期间，无为领导干部继续不作为，经组织考察后调整其工作岗位，或降职使用；八是单列管理期间，无为领导干部因不作为，造成较大负面影响的，责令引咎辞职，或作出免职处理。

4.在一定程度上填补了干部惩戒和激励的制度性空白

问责方式已由权力问责向制度问责转变，问责对象已从追究有错官员重点向无为干部深化；问责范围则从生产事故多发部门向其他领域和部门推进。由权力领导向责任领导转变，正在逐步把领导重点放到责任上来。这种制度的推行，有利于提高领导工作效率，有利于领导作风的转变，是领导体制改革的重要内容。我们说领导者的权力与所负有的领导责任是辩证统一的，他拥有一定的权力就必须承担一定的责任，领导的“无为”本身就是一种过失。在约束“无为”行为和激励干部奋发有为方面进行了积极而有益的探索，在一定程度上填补了干部惩戒和激励的制度性空白。

5.在一定程度上填补了法律空白

通过领导干部无为问责，从单凭有错追究到无为也要追究，改变了以往“不求有功、但求无过”、“无过便是功”等陈腐观念，增强了领导干部的责任意识、有为意识，实现了由以人管人到以制度管人，由权力政府走向责任政府的初步转变。无为问责的指向是无作为、不作为、作为不力等多种情形。也就是在责任追究中由追究责任人过错行为的法律责任、行政责任，向追究责任人无作为、不作为、作为不力行为的政治责任、道义责任转变。这在一定程度上填补了现行法律法规对领导干部无作为、不作为、作为不力等以往无法追究其责任的空白。

三、岳阳市推行领导干部无为问责制的主要成就

岳阳市推行领导干部无为问责制以来，发展势头是很好的。在这一过程中，取得了一些成就。

1.有效畅通了群众监督渠道

群众广泛参与和监督是确保领导干部无为问责制公平、落实的基础。为此，岳阳市将无为问责的知情权、参与权、监督权交给群众，以调动他们参与问责的积极性、主动性，激化他们作为“主人”的光荣感、责任感。

一是大宣传让群众知情。群众对无为问责有知情权。岳阳市在交给群众知情权上做了许多工作。《办法》一出台，全市上下就大力开展学习宣传，形成了浓厚氛围。相关部门充分利用市级新闻媒体宣传发动，在《岳阳晚报》、岳阳电视台、远程教育红星网站等新闻媒体，公告举报电话，开辟《办法》学习贯彻专栏和专题节目，刊载市委领导的讲话和答记者问，连续推出5期评论员文章，并组织《岳阳晚报》等四家新闻媒体的记者，就贯彻实施《办法》对部分市人大代表、政协委员进行专题采访。市问责办还编印了13期工作简报，及时摘发全市各地、各单位贯彻落实《办法》的典型经验、作法和问责处理案例。各县（市、区）和市直单位也利用多种形式进行广泛宣传。如临湘市在“两台一网”开设了专题节目、访谈节目和流动字幕，制作了623个宣传专栏、悬挂了400多条横幅，许多市直单位和乡镇还结合各自实际，制定了贯彻落实《办法》的实施细则。浓厚的大宣传氛围让广大群众从最初对《办法》的好奇进而关心、知情，最终达到“人人都知道、人人都关心、人人都拥护”的效果。

二是大力度让群众参与。2005年7月，岳阳市领导干部和机关工作人员有错与无为投诉处理中心挂牌成立，受理群众举报投诉。为增强问责办的力量，市委组织部除明确一名副部长任办公室主任外，还增加了两名副处级干部为办公室副主任，并从市纪委、市委办、宣传部、人事局抽调4名专职工作人员，内部分成投诉受理中心、宣传综合组、协调处理组三个组开展工作，明确具体工作职责，提出严格的纪律要求。县（市、区）和市直单位参照市里的作法，组建工作机构，抽调工作人员，认真受理干部群众举报投诉。从受理举报投诉、调查核实到问责处理、回复结果的每一个环节，都严格要求，认真把关。问责机构对每个举报投诉电话，都认真接听、登记；每位来访群众，都热情接待；每件署名举报，都回复结果，并对举报投诉人严格保密，充分调动了广大群众参与问责的积极性。2005—2008年，全市问责机构共接待举报投诉人员2217人次，来信897件，电话3000多个。批转有关部门调查处理的举报投诉件，绝大多数按规定时间回复了处理结果。这样一来，更多的群众纷纷参与到问责工作中来。

三是大透明让群众监督。岳阳市每一次启动问责程序，都将全过程向群众公开，接受群众监督，并将问责处理结果通过新闻媒体公开，提高问责工作透明度，让群众看到问责工作实实在在的效果。2008年8月，临湘市公安局启动了对下属派出所2名干警无为问责程序，该所辖区选派了41名群众代表全过程进行监督，湖南卫视和临湘电视台全程进行了跟踪报道，在群众监督下的大透明问责受到了一致好评。

2.切实转变了干部工作作风

通过问责处理无为行为，激发了广大干部的工作热情，全市各级干部的事业心和责任感明显增强，推动了从“要我干”到“我要干”的转变，干部中出现了三多三少现象，即想干事的多了，工作得过且过的少了；在本职岗位上敬业奉献的多了，办事拖拉、推诿扯皮的少了；主动作为的多了，乱作为、不作为的少了。岳阳市建设局把贯彻落实《办法》与推进“民本岳阳”九项工程结合起来，与建设工作实际结合起来，突出管理和服务，在管理中搞好服务，在搞好服务中加强管理。先后完善了社会承诺制、服务首问制、职能监督制等规章，提出了各自职能部门工作的新标准，并与各有关单位签订了责任状。市建设工程质量检测中心改变委托单位取样送检的状况，积极推行服务上门，技术人员带着检测设备到一线，在现场进行取样检测，为委托单位提供了方便，确保了工程建设材料检测的质量。为改变过去行政许可权暗箱操作多的状况，该局推行社会公开承诺制，变隐蔽为公开，在媒体上就工作职责、办事程序、收费标准等一律向社会公开，所有工作在阳光下操作，由局纪检组负责监督落实。在实施公开承诺制度的同时，变繁琐为便捷，对相关工作程序进行了简化。过去，工程报建手续十分繁杂，办理一项工程报建要跑多个部门，盖十几个章，社会反响大。为此，该局决定执行一条龙服务，一个窗口办事，即建设单位只要在公开办证大厅和两个开发区办理缴纳规费手续，其他手续均由该局工作人员全程代办，经批准核发的《施工许可证》也由该局工作人员送达报建单位，只要7个工作日就可完成，节省了5道工作程序和20多个工作日。这样，机关工作作风大为改观，出现“四变四新”，即变管理为服务，执行新标准；变隐藏为公开，执行新制度；变上来为下去，履行新作风；变繁琐为便捷，严格新规定，树立了建设行业的新形象。

3.较好完善了干部管理方式

长期以来，领导干部“不求有功但求无过”的中庸之道大行其道，由于缺乏“下”的评判标准和政策依据，官员能上不能下，行政责任体系中缺少自动辞职、勇于承担道义责任的道德基础和行政氛围。领导干部只要不违法乱纪，即使出现重大决策失误或造成巨大经济损失，也没有受到相应惩戒，职级终身保留、职位难挪动；这直接导致在一些重大问题、事故、恶性事件发生后，一些责任部门和相关领导干部观望等待、麻木不仁、不作为等现象。实行领导干部问责制，对完善领导干部考核体系，明确干部“下”的标准，建立优胜劣汰机制，优化干部资源配置，提高行政效率有深远意义，为解决干部能上不能下问题提供解决途径，进而推进干部人事制度改革。

岳阳市各地各单位按照《办法》的要求，结合自身实际，进一步明确岗位职责，规范有错无为问责程序，提出了科学行政、依法行政的具体要求。在开展问责工作中，各单位通过明确问责工作职责，形成了举报投诉受理、审查、报告、调查或批转、处理、回复的工作程序，坚持举报投诉分级负责、归口管理原则，对批转有关部门调查处理的重要举报投诉进行督办，限期回复处理结果。有的单位还制订了问责工作实施细则，按照问责工作的程序，从受理、有错无为行为的认定、调查核实、问责处理、处理结果的运用及纪律和要求等方面进行了严格规定。

《办法》贯穿了“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，充满了改革、创新、求实精神，是我们加强干部队伍建设的一个有益尝试。

4.提高了领导发展、构建和谐社会的能力

岳阳市实施《办法》把领导干部主观努力不够、工作能力不适应岗位需要、不能完成工作任务等各种情形列入无为问责范围，目的是促进各级干部不断提高自身素质，增强领导发展的能力，提高领导发展的水平，加快岳阳的发展步伐。实施无为问责制以后，各级干部勤奋学习、增长本领的自觉性更高了，工作的责任心、主动性更强了，抓落实的效果也更好了。2006年，岳阳市把招商引资和项目建设作为促发展的抓手，前三季度全市引进项目450个，合同引资120亿元，到位资金52亿元，增长21％。把企业改制与招商引资结合起来，促进企业发展产业、延续主业、提供就业，顺利完成5家国企改制，置换3300多名职工身份，中湘康神等一批特困企业重现生机。把稳定作为加快发展的前提，进一步健全维稳工作责任制，妥善处理了一批企业破产改制、征地拆迁等方面的重大问题，维护了社会大局的稳定和谐。实践证明，实行无为问责是提高领导发展、构建和谐社会能力的有效手段。

岳阳市领导干部问责制取得了一些成就，但这并不意味着其已经尽善尽美了，《办法》实施过程中显露出一些亟待解决的问题。《办法》目前还只是一个暂行办法，实际运用时间也不长。在问责主体、问责客体、问责程序、问责结果、问责救济、问责保障等诸多方面还有值得进一步深入研究和提升完善的空间。如进一步明晰权责关系，完善人大及其常委会对领导干部责任的追究机制，进一步加强新闻媒体的监督作用，重视互联网监督、加大问责力度和深入持久地开展问责文化建设等，从而为无为问责制的全面推广、促进我国的政治体制改革积累更丰富的经验。

［1］ 张贤明.论政治责任［M］.长春：吉林大学出版社，2000.

［2］ 马 岭.从《监督法（草案）》引出的思考和建议［J］.法学，2003，（1）：46-51.Abastract：The accountability system for leading cadres’inaction carried out by Yueyang city is the first regulatory documents on the accountability system for leading cadres’inaction in Chinese Mainland，which is taking the lead in our country.With its standardized accountability measures，strong operability and the implementation of separate supervision，the accountability system，to some extent，has filled these gaps in the system of cadre discipline and motivation and the law.It has effectively smoothed the mass channels of supervision，practically changed the work style of cadres，preferably improved the management of cadres and enhanced the capacity of the building and development of a harmonious society.Here are some referential suggestions on how to perfect the accountability system for leading cadres inaction.

Probe into Implementation of Accountability System for Leading Cadres’Inaction——Based on Investigation of Yueyang City in Hunan Province

XIAO Guang-rong
（College of Public Administration，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

Yueyang；Hunan；leading cadres；inaction；accountability system

D630.3

A

1000-2529（2010）04-0049-06

（责任编校：彭大成）

2010-01-05

湖南省社会科学基金立项课题“领导干部无为问责制研究——以湖南省岳阳市为例”［09YBB258］

肖光荣（1966-），男，湖南汉寿人，湖南师范大学公共管理学院教授，博士生导师。