永城煤工业经济负效应问题解析

2010-04-11王建设

黄河水利职业技术学院学报 2010年3期

王建设

（黄河水利职业技术学院，河南开封 475004）

0 引言

永夏煤产区位于河南省东部永城、夏邑两市（县）境内，产煤区地理坐标为：东经116°00′~116°40′，北纬33°44′~34°27′。产煤范围为：南、北、东三面抵安徽省省界，西至济阳断层，东西长60 余km，南北宽50 余km，储煤面积约1 000 km2。全区煤炭资源总量约40 亿t。其中保有储量25 亿t，可靠级推断储量约15 亿t，已开发建设占用的储量为8.2 亿t，是中国六大无烟煤基地之一。夏邑藏煤目前尚未开发，已开发的永城矿区716 km2，精查储量31.46 亿t，均是优质低硫低磷灰无烟煤，年开采能力已达1 400万t[1]。永城煤炭储存面积占全市国土面积的35.9%，占耕地面积的58%，其开发和治理关系着农村70万人的生活和生产。

永城以其丰富的煤炭资源快速发展成为一座新兴能源城，但是煤工业具有正负两方面的效应，它在带动了煤产区服务业、交通运输业、涉煤产业快速发展，进而给当地带来可观经济效益的同时，也不同程度地冲击着原有的农村经济结构，损坏了原有的生态系统，对农业的发展、农民的生活和生产均造成一定程度的影响。企业与政府着眼长远、围绕大局、立足现实，认真剖析煤工业经济负效应的诱发原因，积极采取应对措施，树立可持续的效益观和政绩观，是解决煤工业涉农问题的关键。

1 永城煤工业经济负效应主要问题

1.1 煤产区的污染问题

煤工业对空气和水源污染严重。由于超载运煤的车辆频繁轧压，矿区道路晴天煤土飞扬、雨天黑泥四溅，煤炭运输携带的煤尘造成的空气污染，严重影响了居民的起居生活和身体健康；采煤时释放的气体以及燃煤污染物（CO、CO2、NO、悬浮粒子、煤矸石、矿井水、洗煤废水等）导致的温室效应比正常情况大约20 倍；煤炭开采造成了大量地下水流失、地表水干枯，目前几乎90%以上的河流都已裸露河床，有水河流也因为煤矿工业废水的排放已经鱼虾绝代。水源的枯竭、水质下降不仅影响了农民生活，而且制约着农业生产。

1.2 采空区的土地沉陷问题

井下煤层采空区的围岩支护是临时性的，随着回采时支护的撤去，采空区顶板失去支撑，原始地层应力平衡被破坏，致使上覆岩层发生断裂，形成地表大面积的沉陷区。而这些沉陷区绝大部分是耕地、村舍和道路。 “煤矿采空区地面沉陷是永城市最典型、最突出的矿山地质环境问题和次生地质灾害，其对土地影响的主要形式为地表塌陷、地面积水、地上建筑物和构筑物破坏、塌陷区盐碱化、地基稳定性降低等”[2]。永城煤矿沉陷区沉降深度一般为200~500m，塌陷区约46.8 km2。调查发现:有200 余条微型地裂缝；沉陷区均有继续沉陷的趋势，受沉陷危害影响严重[3]。

1.3 沉陷土地上农民的就业问题

“土地是农民的命根子、钱袋子，农民与土地利益关系是否合理顺畅，不仅决定着广大农民的温饱和富裕，更关系着国家的安全和稳定。为此，党中央、国务院非常重视，把调整和理顺农民与土地利益关系作为破解“三农”问题，作为执政为民、维护农民权益的重大战略问题来认真研究部署”[4]。煤产区一些行政村由于耕地大面积沉陷而失去生计依托，就业是他们最实际、最迫切的问题。失地后无奈的农民只能选择外出打工和进煤企工作，但外出打工许多人因为文化素质偏低、专业技能缺乏以及年龄和健康问题无法就业，只能留守农村。进煤炭企业工作也非易事：（1）招工条件苛刻。国家很重视煤炭安全生产，企业对员工素质要求日益提高，文化素质偏低、身体素质偏差的农民很难在家门口的煤企就业。（2）全国就业竞争压力逐年加大，外地人的大量涌入使企业就业岗位锐减。（3）进矿工作的农民合同工，合同期满被辞退后仍得滞留在家，造成大量“‘种田无地，就业无路，创业无本，社保无份’的‘四无农民’，严重影响了社会稳定。”[5]

1.4 剩余土地及“非粮化”问题

永城煤产区本身就人稠地稀，土地沉陷导致人地矛盾更趋严重，现存土地也是面积过小、地块分散。所以整合分散土地、实施土地流转、实现农民分流，就是当地基层政府主要任务。但是受商品经济的影响，土地整合流转后却没有发挥粮食生产的轴心作用，一些行政村反而受“暴富心理”影响，乱占耕地乱办工厂，还为迎合消费需求，在耕地上办起了所谓的生态园、农家乐，土地“非粮化”问题突出。河南省不仅是人口大省，也是产粮大省，粮食生产不仅保证了近一亿人的吃饭问题，而且也保障了国家的粮食安全。永城地区土壤肥沃、气候适宜，是河南粮食生产基地，但煤产区“非粮化”问题不仅加剧了人地矛盾，也对国家粮食安全造成一定的影响。

1.5 留守老人、妇女和儿童问题

今日煤工业的快速发展，打破了永城昔日相对和谐宁静的田园生活。男性青壮年有的下井挖煤、有的外出打工。沉陷区留守人员80%的都是老人、妇女和儿童等弱势群体，被当地人戏称为“993861部队”（“99”指老人、“38”指妇女、“61”指儿童），老人体弱多病、需要照顾，但儿女迫于生计四处奔波，无法膝前尽孝。由于土地沉陷流失，煤矿工作又多不适于女性，致使大多数农村妇女无所事事，整天在麻将桌上打发时日，导致村风日下。留守孩子由于缺少父母的教育和疏导，再加上祖辈的溺爱和娇惯，大多放任自流。他们能否健康成长？未来怎样发展？前景堪忧。所以“老人无人养、妇女无事做、孩子无人管”就成为永城煤产区不容置疑的社会问题。

1.6 农村文化消退问题

永城地区20 世纪70~80 年代的农村文化生活丰富多彩，评书大鼓、扬琴三弦、唢呐二胡、踩高跷扭秧歌、舞狮子跑旱船、玩木偶演皮影、练把式耍猴戏、变戏法玩魔术、剪窗花糊灯笼、吹糖人放风筝四时随处可见。“现如今在‘见物不见人’的‘以物为本’思想影响下，这些活动全都销声匿迹。统计资料显示，文化娱乐设施和资源在我国农村地区极度匮乏，尤其是公共图书馆，在农村普及率仅为5.9%，90.3%的农村居民表示当地没有任何可供借阅图书或音像制品的公共图书馆。”[6]虽然国家倡导文化下乡，但文化下乡代替不了农村文化，农村文化的活动主体应是农民自己，运作载体应是群众自娱组织，而不应是艺术家和艺术团体。农村文化消退已是全国通病，但永城煤产区尤甚。煤炭开发在促进了地方经济发展的同时，都市消费观念也开始冲击农村文化，暴富心理不仅扭曲了人们的信仰，低俗文化、攀富之风、封建迷信等也愈演愈烈，乡村文明受到严重冲击。譬如发廊、歌厅、放映厅、游戏厅、麻将馆、网吧等一些易藏污纳垢场所日益增多；红白喜事大操大办、互相攀比；看风水建阴宅司空见惯，等等。

2 面对煤工业经济负效应的应对措施

2.1 企业、政府应端正发展理念、健全转型机制

企业不能把自己简单定位为经济体，而应定位为一个服务国家、奉献社会的综合体，努力追求经济、社会双效益。与此相应，把经济正负效益抵消后的净增值作为效益标尺。应树立科学发展理念，不以牺牲生态环境和群众利益为代价发展经济，坚持走低消耗、少污染、高效能的可持续发展之路。政府不能以新兴能源城市沾沾自喜，而应居安思危，提前考虑能源枯竭时的发展思路，做好城市转型准备，利用目前雄厚的经济实力，扎实做好能源城市转型的前期论证工作，做好筹措持续发展准备金、环境损坏补偿金和环境恢复准备金、企业转产基金、群众再就业基金以及城市转型储备金等资金储备工作。企业和城市都应坚持走可持续发展之路，企业应思考新的发展模式，政府应寻找新的经济增长点，长远规划、健全机制。两者都应实行两条腿走路，企业应发展生产、保护环境齐头并进，政府应发展经济、转型城市双管齐下。各方都决不能从子孙后代锅里盛饭吃，以损害子孙后代的利益为代价发展经济。

2.2 处理好企业、政府、群众之间的责、权、利关系

煤炭企业要“以人为本”，充分考虑煤产区群众的个体利益，努力提高生产工艺，做好废水、废气、废渣的价值转换工作，以减少对群众生活和生产的危害。政府在考量企业时，不但要看经济效益，而且要权衡企业与群众的利益关系。当地政府与煤炭企业应是监督与被监督、指导与被指导的关系，应要求和监督企业发展经济以不损害或少损害群众的利益为前提，损害的要给予经济补偿，并立即采取挽救措施。要始终坚持以科学发展观统领一切，坚定不移地走可持续发展道路，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，不能为了眼前的“利”忽视长远的“益”，要从长远着眼、从现实入手，彻底维护好群众的现实和长远利益。在指导企业搞好生产、提高经济效益的基础上，应重视生态环境的保护，以确保人民群众的身体健康和生活质量。

2.3 广泛开展技术培训，扩展失地农民再就业途径

煤炭生产造成的土地沉陷导致煤产区人均不足1.2 亩的耕地更趋紧张，失地农民就业是煤产区的头等大事。解决此问题的关键是搞好农民技术培训、做好农民再就业分流。建议由政府牵头，兼顾企业、学校、农民三方利益，结合企业定向招工（面对煤产区失地农民招工）、学校订单培训（对企业面试合格的农民进行培训），切实解决失地农民的就业问题。实施措施如下：（1）政府加大农民再就业“阳光工程”的实施力度，协调、争取企业的用人订单，由劳动部门具体实施农民工再就业培训。（2）对自主创业的农民，政府协调金融部门发放小额贷款，给予资金扶持，鼓励其创业。（3）教育主管部门加强当地职业院校的非学历教育工作。对农村剩余劳动力，针对其不同情况，分门别类进行技术培训，实现农民就业分流，缓解煤产区的就业压力。具体做法是：对身体合格的实施煤炭安全及煤炭生产技术方面的培训。对想走出去的农民提供智力支持，根据其需求进行短期技术培训。对留守年轻妇女，结合当地企业工装需求量大以及农作物秸秆丰富的实际情况，进行缝纫、草编等手工技术培训。对专职农民进行耕种、养殖科学技术培训。

2.4 加强土地综合治理，发挥土地最大效能

针对煤产区土地沉陷、地块分散等情况，应因地制宜进行综合治理。由于永夏矿区和皖西淮北矿区地理位置邻近，治理办法可借鉴淮北的“两大层次、3大类型、6 种模式”成功治理举措。具体内容为：两大层次，即多层煤回采的深层沉陷区和单一煤层回采的浅层沉陷区。 3 大类型，即沉陷地整理种植类型、沉陷地整理基建类型和沉陷区深水面养殖类型。 6种模式，即多层煤开采深层沉陷区水产养殖模式、浅层沉陷区造地种植复垦模式、煤矸石充填沉陷坑造地搞基建迁村模式、粉煤灰充填沉陷区复土造林模式、深浅交错尚未稳定沉陷区用作鱼鸭混养、果蔬（菜）间作模式、利用大水面沉陷区兴建水上公园重建矿区生态环境的整理模式[7]。首先对分散土地进行整合，然后本着依法、自愿、互利的原则，实行土地流转。这样既可聚结资源、分流人员，也利于发展多种规模经营。远离城、矿的优质土地，继续发展粮食生产，确保粮食安全；矿区周边的复垦土地大力发展以果蔬为主的生态农业，形成煤企绿腰带经济。这样既可推动农民由农业生产者向农业经营者转变，又有利于实现“粮食增产、农业增效、农民增收”的发展目标。另外，还应利用煤矸石回填沉陷区进行新农村规划，开发复垦原有庄盘为耕地，增加耕地面积。简言之，针对产煤区、产粮区、复垦区、塌陷区等不同区域，采取不同措施，发展多样经济，产煤区保护环境、发展工业，产粮区要确保粮食生产、复垦区注重经济作物，塌陷区应主攻渔业养殖。

2.5 加大基础设施的修缮、建设及环境治理力度

针对煤产区道路断裂、土地沉陷、水位下降、水体污染、生态毁坏、设施破损等个案问题，应坚持谁损坏谁负责、谁污染谁治理的原则。具体做法如下：（1）由政府出面、企业出资、农民出力，修缮建设农田水利基础设施，保障农业的发展。（2）政府应加大对生态环境的保护和治理力度，充分发挥监管、治理、协调职能，切实严格维护农民的切身利益。企业应本着对农民负责、对社会负责的精神，提高工艺、减少污染、加强治理。若出现不可避免的环境污染和损害，则应予以农民一定的经济赔偿，并保障环境治理经费。

2.6 发展乡土文化产业，活跃农村文化

农村文化是指与农村区域的生产方式和生活方式相联系、适应当地群众需要的思想观念、道德伦理、法律意识、科学普及、知识教育、文娱活动的统称，是农村经济、政治、社会生活发展变化的反映[6]。发展煤产区农村文化、提倡煤产区“乡风文明”、提高农民的思想道德素质和科学文化素质，是煤产区农村精神文明建设的迫切需要。农村文化应贴近农村生活、引起农民共鸣、让农民自娱自乐。文化部门应把“扶贫式”的文化下乡转变为扶持乡土文化产业的发展。具体做法为：（1）培养、培训现有的农村文化人才，挖掘、整理、复兴农村文化艺术，河南豫剧中外闻名、河南坠子家喻户晓、永城大铙独树一帜，可把这些文化形式的爱好者、擅长者组织起来，进行系统的培训。（2）政府出台相应的政策，引导城市文化人才向农村发展，为原有乡土文化输入时代气息。（3）通过政府帮助、企业赞助、农民自助，成立乡土文化企业，建立各种形式的文化艺术团体。这些团体可先由政府“扶上马、送一送”，企业出资帮一帮，村镇补贴拉一拉，之后走自负盈亏、自我发展道路。这样不仅能够使农民得到了文化熏陶，也可以净化农村文化环境、促进农村精神文明建设。

2.7 建立健全农村社会养老保障制度

针对豫东煤产区土地减少、人员分流的现状，以及弱势留守人员的现实，要切实做好农民的养老保障工作，具体可采用目前国内最具创新性、操作性的农村社会养老过渡办法——“以土地换保障”。对失地农民进行征地或失地补偿，并对失地农民实行基本养老保险和基本医疗保险，建立最低生活保障制度，彻底解除失地农民、特别是老人的后顾之忧。