邢 琦

(中共哈尔滨市委党校,哈尔滨 150080)

哈尔滨市加快经济发展方式转变应着力突破行政阻隔

邢 琦

(中共哈尔滨市委党校,哈尔滨 150080)

哈尔滨市“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略在某种意义上是对传统的行政区经济束缚的突破,在这一过程中,政府转型成为推动和深化哈尔滨经济发展方式转变的关键和难点,政府在经济运行中的职能回归和重新定位是必要和迫切的。

经济发展方式;行政阻隔;哈尔滨

一、哈尔滨市“二高一低”经济增长模式的锁定

目前,哈尔滨正在实施“北跃、南拓、中兴、强县”战略,掀起了哈尔滨沉寂已久的渴望发展的热潮,从 2010年的用地建设来看,项目数量大,用地需求量大,用地时间相对集中。由此,我们看到,项目背后“资本的力量”在哈尔滨经济增长过程中的作用越来越重要,招商引资成为经济发展的重中之重。

这种依托和重视投资拉动的增长倾向逐年呈现递增趋势,高投资一定会带来高产出,当然有利于哈尔滨经济的繁荣。但由此也产生了问题:由于经济增长是政府主导的,收入分配则更多地倾向政府和资本投资者,这必定导致地区居民收入增长远远滞后于当地经济增长水平,也必然导致本地内需的不足。哈尔滨财政支出每年几乎高达 GDP的一半,而哈尔滨财政收入增长又高于居民收入增长的水平,是较为典型的“二高一低”增长模式。

1.经济增长的粗放式特征。哈尔滨的经济增长是靠资本增加和资本快速积累达到的,而这种增长的效率则是越来越低的,属于粗放式经济增长。反映到现实生活中,我们的很多项目投资考虑眼前利益多、引进资金数量考虑得多,而项目质量考虑得少。哈尔滨各区(县)的工业园区呈现出重复引进、低水平重复建设现象,许多工业园区项目交叉重复、产业雷同的现象比较普遍,部分工业园区被大量的规模小、产品档次低的高污染、高能耗的企业充斥着。

2.地区收入差距的扩大化趋势。在经济粗放式增长的同时,哈尔滨地区的收入差距呈现明显的扩大趋势,表现为哈尔滨的就业结构远滞后于产业结构,农业人口众多。由此,我们需要深思,哈尔滨靠投资拉动经济增长创造出来的社会福利并没有通过收入扩散机制,让更多的居民平等地分享这个成果,这意味着在评估哈尔滨经济增长时,我们更需要看到增长背后存在的问题,尤其是财政分权、体制矛盾的因素。

二、哈尔滨经济增长模式锁定的原因:各自为政的GDP追逐

在经济转型过程中,我们实施的是地方财政分权制,也是哈尔滨各区 (县)地方政府为了“政治前途”利益最大化而追求“锦标竞赛”的过程,在这个过程中哈尔滨各区 (县)地方政府为了在较短时间内追求 GDP的最大化,不惜成本,想方设法招商引资,以图在较短时间内获得最大的 GDP增长。

当然,财政分权下的地方政府竞争,确实大大激励了各区(县)地方政府发展经济的动力和热情,也使得当地的经济增长能够保持在高增长水平,但不可否认,这种在地方政府干预下的投资推动型增长方式并不是一种高效、集约式的经济增长模式。在这个过程中,地方政府为了在引资竞争中获胜,不惜成本,以行政方式取代市场,大大压低工业土地等要素的价格,使得土地等要素价格大大扭曲 (低于正常市场价格)。由此,在诸多的开发区热、争项目、拼招商、拼基础设施、拼地方政府补贴中产生了一系列的恶性竞争:

1.各区(县)产业雷同,重复建设。多年来,哈尔滨在经济发展、招商引资、项目落户、企业扩张等方面,都是以各区 (县)为依托,各区 (县)具有相当大的行政职权。各区 (县)往往受强势的行政区划观念的现实利益的驱动,诸如税收、政绩等利益的考虑,各自为政,缺乏统一规划。许多工业园区项目交叉重复、产业雷同的现象比较普遍,资源重复、资源浪费现象比较严重,缺乏可持续发展的后劲。

2.同城企业缺乏联动,产业空间布局分散。哈尔滨一些企业拘泥于计划经济体制的惯性思维,封闭发展,缺少与本地其他企业的对接。由于同城企业间缺乏联动,反映到同一产业集群的产业空间布局上也是分散的。同时,各区(市)通过行政垄断来管理经济,千方百计把地区、部门的经济扎在自己的“篱笆”内,人为作用造就了分散的产业空间布局,从而,产业园区的“异构”发展不突出,缺乏配套、有效、完整的产业园区运作机制。

3.各区 (县)缺乏合作的理性选择,摩擦成本大。在项目选择上,各区(县)往往不会考虑哈尔滨市的整体产业发展规划,彼此间缺乏合作的理性选择,只图在短期内各区 (县)的各项指标有所提高,即便是影响了本地的长远发展,还要拼项目。由于各区(县)缺乏合作发展意愿,恶性竞争隐忧大,彼此协调起来往往很困难,互相扯皮、内部摩擦成本大,整体效益降低。

在实施“北跃、南拓、中兴、强县”的发展战略中,如果产业集聚仍然以行政区经济为主要载体,非但不能成为经济发展的引擎,反而会加剧一系列问题的固化。为此,各自为政的局面要进行适当的调整,减少不必要的资源浪费和无谓的区域内损耗,扩大市场运作空间,整合政府间的关系以促进公共效率的提高,加快哈尔滨经济发展方式的转变。

三、由政府主导向市场主导过渡:突破行政阻隔的经验借鉴

目前,在政府主导下的投资拉动型经济增长模式中,经济获得了快速发展,但这也直接导致了本地粗放式经济增长问题的产生和锁定。只有从政府主导向市场主导过渡,才能实现哈尔滨经济从粗放式增长到集约式增长的转型。目前,许多地方政府都在积极尝试用市场的方式解决行政区划的矛盾,比如北京、成都、广东等地的经验值得借鉴。

1.北京做法:以资本运作为纽带协调矛盾,整合资源。北京的中关村是国家级高新技术开发区,目前已发展形成跨行政区的“一区十园”的高端产业功能区。由于各园分处不同区 (县),存在行政体制不畅,各自招商,重点产业功能区小、散、低等问题。为此,2009年设立了中关村发展集团公司,该公司以股权为纽带,重组各分园和产业基地建设单位。随着公司的成立,以集团的形式统一组织重大项目引进、落地和产业布局,统筹搭建基础设施建设的投融资平台,代表政府对重大项目进行股权投资。我们看到,设立集团以资本运作模式协调矛盾,通过股权合作整合目前“一区十园”的资源,突破了行政区划的限制,避免因行政区划导致产业带被人为地割裂。

中关村发展集团的成立体现了北京市对中关村发展思路的变化,即突破各区(县)“各自为政”的发展,以资本运作为纽带,形成跨行政区域的大的区域空间的资源整合。

2.成都做法:建立区域合作战略关系,共同发展相邻区域。成都市成华区和锦江区通过签署区域合作战略框架协议,建立区域合作战略关系,突破行政区划界限,共同发展相邻区域。双方的合作领域建立在市场发展的基础上,包括行政管理、生态环境、文化和社会事业、城市建设等方面。根据这份协议,在遵循合作框架的前提下,一方可突破行政区划界限和管理权限,制定覆盖双方区域的产业发展规划,设立单纯领导经济发展的跨区域工作机构,双方互派领导挂(兼)职。

区域合作战略关系的建立,能够充分发挥各自优势,推动主导产业错位发展,避免产业同构。着眼于整体的需要,双方协同制定相邻区域的城市设计和城市规划,协同推进重点区域的旧城改造和基础设施建设,统一实施主要干道沿线的城市风貌整治,共同发展、共同繁荣。

3.广东做法:“异地发展、税收分成”的利益共享机制。广东省借鉴国内外横向合并纳税与分税制的经验,率先在全省各地之间建立覆盖广、适合国情、管理简明有效的横向合并纳税与分税制,并申请中央支持,在广东省、泛珠三角各省(市、区)间率先完善和推广省际横向合并纳税与分税制。通过建立“异地发展,税收分成”的利益共享机制,建立合作机制和有效平台,让大家在其中都有共同的利益,分享利益的做法打破了彼此间的行政区划壁垒,促进了产业“共赢”局面的发展。

这些做法对哈尔滨的发展都是有启迪的,尤其是北京的做法,以资本为纽带,通过要素的有效配置,来实现跨地区的合作与分工,提高要素配置的规模经济和区域整体的竞争力。当然,市场机制的完善离不开政府间的合作及协调,如成都做法和广东做法,可以在一定程度缓解由于各自为政带来的“合作失灵”问题,否则规范市场竞争、完善市场机制也是很难做到的。由此,我们看到,在加快经济发展方式转变过程中突破行政阻隔,关键在政府自身。

四、哈尔滨市加快经济发展方式转变中突破行政阻隔的对策

1.实现经济增长方式转型首先要做到政府转型。虽然从计划体制向市场体制转型中政府的主导推动作用功不可没,但随着转型的后续深入和市场体制的不断完善,政府的职能和角色面临重新定位。从目前经济体制转型的进展来看,政府转型已成了深化推动哈尔滨经济发展方式转变的关键和难点,政府在经济运行中的职能回归和重新定位显得非常迫切和必要。

2.以政治体制改革带动经济体制转型的深化。现在地方政府主导的投资拉动型经济增长模式造成了“要素扭曲”、“分配不公”、“土地财政”、“贫富差距”等很多问题,而要改变这种增长模式,必须解决财政分权后地方政府财政“自我维系”的可持续问题,如果不能以市场主导型市场经济取代政府主导型市场经济,那么,要想以集约式经济增长来取代目前已陷于路径依赖的粗放式经济增长就会成为一句空话。

为此,可按照功能分区,不同区划实行不同的政绩考核,从而打破各区(县)政府财政“自我维系”的局面。比如,对于限制、禁止开发的区域,要降低或取消经济指标的考核,全市统筹考虑。同时,坚持以人为本,在考核指标中加大对社会舆论指标的设置,提高社会指标在政绩考核中的分值。同时,由按行政区配置资源向按功能区配置资源转变,从各区(县)“单打独斗”向“协同作战”转变,做到规划同筹、市场同体、交通同网、产业同布、科教同兴、信息同享、旅游同线、环境同治,推进哈尔滨经济的一体化发展。

总之,哈尔滨提出的“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略在某种意义上是对传统的行政区经济束缚的突破,大手笔的整体规划给哈尔滨经济发展方式转变留下了可拓展的空间,即由行政区意义上的企业发展转变为功能区意义上的产业发展。基于这个思路,从“北跃”的科技创新城建设到“南拓”的哈南工业新城建设,通过“外移、对接、异构”路径,实现产业在各区(县)间的顺畅转移,需要正确处理好政府与企业、政府与市场、政府与中介组织的关系,将政府该管什么、不该管什么在制度上分割清楚。该交给市场的,政府就不要插手。还要适时推进从行政控制型体制向依法行政型体制转变,建立完善有序的社会主义市场经济体制。

[责任编辑:梁桂芝]

F127.351

A

1008-8520(2010)06-0074-03

2010-09-06

邢琦(1954-),男,黑龙江方正人,副校长,高级政工师。