胡荣煌

(华中科技大学建筑与城市规划学院，湖北武汉430074)

面向管理的总体城市设计实践初探

胡荣煌

(华中科技大学建筑与城市规划学院，湖北武汉430074)

随着中国大规模城市建设的不断开展，对总体城市设计的需求日益趋多。相对于成熟完备的总体城市规划，当前大部分城市的总体城市设计还处于探索与实践并举的过程中，尚未形成规范科学、可操作性强、突出特色、便于实施管理的总体城市设计方法方式。通过对我国总体城市设计中当前存在的一些实践困境的分析可知，走向管理的城市设计是比较符合当前总体城市设计发展实况和城市建设现实的一条出路。

总体城市设计;内涵;困境;管理;实施

总体城市设计作为一种专业性的规划独立于城市规划编制却是从1990年代中后期开始的。1990年代末，《深圳市城市设计研究》、《山东省城市设计指引》等整体城市设计实践的进行，极大的推动了总体城市设计的实践。尤其是深圳市的《深圳城市规划条例》中第5章第29条规定，城市设计分为整体城市设计和局部城市设计。第一次以地方法规的形式确定了城市设计的体系结构和法令地位。

一 总体城市设计的内涵

城市设计是一个空间环境塑造和政策控制管理过程的集合。随着认识的深入，城市设计已不仅仅是单一的设计活动，而是通过政策、原则、目标、标准来控制城市的环境特色和各种建设活动，人们逐步认识到将设计理念规范化的必要性。

总体城市设计是城市总体层面的城市设计。它将城市及其周边环境的整体作为作用客体，一般来说编制范围与总体城市规划相同。总体城市设计是指站在全局的高度，以城市设计的学科知识为城市空间发展与城市整体环境的和谐发展提供指导和策略，对提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平起到重要作用。

作为城市设计运作体系中处于金字塔顶端的控制层级的总体城市设计，它不但具有城市设计的普遍特征，同时也具有自身的特殊性。

(一)总体城市设计与所有城市设计一样关注城市空间形态

与中观微观的城市设计不同，它的侧重点不在于空间形态的具体设计，而在于整体把握空间塑造要素，对城市整体空间格局、形态轮廓、建筑高度分布、城市标志物等系统要素进行宏观层面上的结构设计。(二)总体城市设计是从城市整体出发发掘、提炼和发展城市特色

城市特色是一个城市的灵魂之所在，是提升城市魅力，展现城市自我，给予城市居民自豪感的源泉。总体城市设计对于城市特色的把握应当从全局出发，考虑地方自然、历史、文化等各种因素。与总体经济社会的定位相互协调，科学综合地提炼出城市特色。

(三)公共开放空间的系统设计是总体城市设计的根本任务之一

公共空间是户外活动的主要发生场地，是与城市居民日常生活关系最为密切的空间。总体城市设计对于公共开放空间体系的设计实际上也就是对城市生活空间体系的设计。

(四)总体城市设计相当于总体城市规划在城市规划体系中的地位

总体城市设计担负着对下层次城市设计的指导和控制的任务，从整体的角度统领城市设计工作。

(五)总体城市设计的编制主体是政府

微观城市设计可以有多种编制主体，总体城市设计的编制主体是政府，这是由于总体城市设计的宏观公共政策属性所决定的。

(六)总体城市城市设计既是一种思维方式，也是一个过程，又是一种技术手段

从思维方式到过程，再到技术手段，代表从主观思维到具体实施的全过程。

二 总体城市设计与城市规划实践的关系

(一)总体城市设计的实践分类

1．实践—管理型总体城市设计

实践—管理型总体城市设计是面向城市建设和城市管理的城市设计，作为指导城市发展的一种公共政策。它关注总体城市设计对城市建设控制、实施、管理效能，与规划主干体系的相衔接，强调在总体城市设计的“可编与可用”之间找到一条适合本地规划行政能力与体制特点的有效途径。

2．概念型总体城市设计

概念型总体城市设计是介于发展规划和建设规划之间的一种规划，它强调的是思路的创新性、前瞻性和指导性，属于一种宏观发展思路的探讨和研究。它主要针对城市发展中具有方向性、战略性的重大问题进行集中专门的研究，具有内容简化重点突出，强调灵活性等特点。相较于实践－管理型总体城市设计，概念性总体城市设计侧重于为特定时期的城市建设提供概念性的设计蓝图。概念性总体城市设计因为不受实施管理的束缚，容易突破思维的禁锢，起着为管理者提供城市发展灵感、城市招商引资或是成为城市发展展示平台的作用。

3．研究型总体城市设计

研究型总体城市设计是运用城市设计方法对城市问题进行针对性研究的总体层面上的城市设计，通过详细的调查研究分析针对某一问题作出科学的论断。研究型规划在实践中一般不能直接应用。一般通过成果转译或是通过与其他规划编制结合渗透到管理文件之中。

(二)与编制体系的关系

1．总体城市设计编制与总体城市规划编制的一元化

我国的城市规划编制体系经过建国以来60多年的发展，已经形成了一套成熟的体系。作为一项公共政策，城市规划在城市建设管理中起着主导作用。相对于城市规划的成熟，包括总体城市设计在内的城市设计工作，尚处于起步探索阶段，城市设计的法律地位还没有确立。这一部分观点认为，总体城市设计依附于总体城市规划进行运作，作为总体城市规划的专项规划存在，是总体城市规划的有力补充。

2．总体城市设计的独立编制体系

另一部分观点认为，总体城市设计的编制应当作为与总体城市规划相对独立的工作进行编制。这种观点认为，当前的城市总体规划中对城市设计的内容有所考虑，但是附庸于总规的城市设计部分篇幅不多而且深度不够，下一级别的控规无法体现总规中总体城市设计构思，总体城市设计被观念化，没有实效化，无法发挥城市设计学科在塑造城市空间环境方面的专业优势，亦使得下一级别城市设计得不到一脉相承的指导。

这两种观点都具有一定道理，一元化总体城市设计编制，能够依托于现有的较为完备的城市规划体系，保证总体城市设计实施力度与效力，简化行政成本和运作成本，充分发挥总体城市设计的指导和控制功能。而在当前城市规划学科缺乏必要边界的情况下，总体城市设计包含于总体城市规划之中，以一种弱化功能的事实存在，将复杂的问题极简化，而独立编制总体城市设计在对城市问题的研究和决策的把握上显然更具优势。在上述的三种城市设计分类中，概念型和研究型总体城市设计通常是作为独立编制而存在，而实践－管理型总体城市设计更加倾向于与总体规划结合编制。

(三)与管理实施的关系

总体城市设计编制类似，整体城市设计中的实施与管理也有两种截然不同的方式。一种以单独实施和管理的方式进行，另一种则依附于城市规划运作体系进行实施与管理。

我国目前进行过总体城市设计或者类似设计的城市有香港、广州、深圳、汕头、东莞、唐山、绵阳、宝鸡、邯郸、哈尔滨、嘉兴、蓬莱、郑州、长春等。这些城市的总体城市设计管理和实施基本上都依托于现有规划体系作为基础付诸实践。这种情况的必然性是因为当前的城市规划体系经过几十年的发展，已经形成了一套涵盖法规、行政、运作的较为科学和完备的制度。对总体城市设计单独进行管理，在管理上不仅会带来规划与设计之间两者的冲突，而且会增加管理和实施的成本。同时单独管理和实施的总体城市设计缺乏相应的实施途径和法令效应。如果要将其付诸于城市建设实践中则必然要通过将成果二次转译——将其转化为规划或其他城市管理条例。因此，在如今的总体城市设计实践中，总体城市设计在管理和实施层面上基本上依托于现有的规划体系进行，成立独立系统的总体城市设计几无全面实现的可能。

对于Δt的两个解,根据实际抓取情况进行取舍,然后确定抓取位置和抓取路径。如果两个解全部符合要求,那么选择时间比较短的解;如果两个解全部不符合要求,那么将放弃对此工件的抓取同时做好漏抓记录。

三 总体城市设计的实践困境

(一)理论界定模糊引发的实践困境

由于城市设计在学术界并未有一个统一的定义，城市设计各家流派对城市设计的看法也是众说纷纭。造成城市设计缺乏一个必要的边界，理论界线的模糊，自然造成实践界线的模糊。不同实践者在面对同样的城市设计时的认识不同，实践方法不同，给城市设计带来管理上的缺陷。城市设计的内涵难以界定，而城市设计的外延却过于广泛。与城市有关的景观设计、建筑设计、旅游规划、概念设计等等统统被暧昧的冠名为城市设计。往往造成一个城市设计项目既像控规，又像修详规，还时常混杂着建筑设计和景观设计，成为典型的“四不像”，却丢失了城市设计的灵魂。总体城市设计在这种混沌感中踯躅前进，却感觉举步维艰。

(二)由工作方法产生的实践困境

现阶段许多城市的总体规划中增加了风貌分区规划、景观结构规划等设计内容，这是在总体规划层面对于未来城市空间形态的探索，但此部分内容往往结构性不强，或是以简单规划构想代替城市设计，并未形成指导城市良好外部空间形体格局的有效参考。而在单独开展的总体城市设计实践中，比较容易出现一种过于求大求全的倾向，即是总规层面的城市设计的“泛化”现象。总体城市设计实践中的“泛化”现象主要表现在规划尺度、规划内容和规划表达三个方面。总体城市设计强调的是一种“关系”的设计，而总体城市设计层面上的工作方法和关注重点没有从微观中解脱出来，由于传统微观中观的城市设计中对城市设计微观环境的强调，给人造成了一种城市设计都是对建筑群体空间造型和组合以及景观环境进行细微设计的错误认识。因此在总体城市设计层面，也按照地段城市设计和地块城市设计的做法进行要求。强调良好建设空间形态的模拟仿真和微观细节的过度关注而忽视城市设计体系的整体结构性，对总体城市设计应该强调的控制引导作用淡然处之。往往一个总体城市设计成为了一个“全过程”的城市设计，即从最广域的区域空间格局到最细致的街道家具设计均包罗在一次规划中，从宏观到中观再到微观，基本上做到了面面俱全，而面面皆糙。

(三)与城市规划体系相互衔接的困境

城市规划体系是一个从总规、分区规划到控规到修详规分别对应着城市规划战略、控制、实施的层层级进控制管理。与此相对应的城市设计也是一个从宏观调控走向微观实施的层层深入的系统。管理部门对于设计有了初步了解，但是对于审批管理程序方面，两者的关系还是存在着不少问题。从宏观走向微观，在各自的体系中结构层次非常清晰，涉及到两个体系的衔接，呈现出一种不明朗的状态。例如:衔接的接口是否匹配，审批管理程序怎样组织等这些都是需要解决的问题。

(四)“官员设计城市”的困境

由于法定地位的缺失，使总体城市设计无法抑制冲动的“长官意志”，有的总体城市设计在某种程度上成为了一届政府谋求政绩的美好愿景工具。政府换届，设计作废，下一次的设计是对上一次设计的推倒重来，城市设计缺乏连续性。没有科学依据轻率的对总体城市设计进行调整，对管理和实施是不利的。总控性质的总体城市设计，一旦戴上急功近利的帽子进行调整，下位的城市设计和控规也会相应的受到影响，从而造成实施和管理的混乱。罗马不是一天建成的，总体城市设计的管理和实施是一个长期的过程。因此提高总体城市设计的严肃性是保证城市设计思路一脉相承贯彻落实的前提。

(五)管理语言的混沌化引发的实践困境

管理语言具有精确、简练、针对性等特点。由于城市设计很多的衡量标准多为不可度量标准，如属实、美观、宜人等等，这样的标准用于管理是一种混沌的管理，基本上没有什么可操作性和管理效能。而对于总体城市设计而言，缺乏管理语言去控制、引导下一层次的规划和设计，这直接造成了实施和管理效能低下。由于缺乏实施和管理效应，总体城市设计编制之后，游离于实施和管理之外，往往被“束之高阁”。

四 面向管理的总体城市设计实践

随着改革开放的深入进行，城市政府职能逐渐向城市建设的政策引导者、监督者和咨询者角色转变。在新的《城乡规划法》出台后，城市规划的公共政策性质得到了法律的认可。作为公共政策的城市规划实践素来有“三分编制，七分管理”的特性，作为整体城市层面的总体城市设计，它是城市宏观调控公共政策的一种技术体现。从某种意义上讲，总体城市设计是针对“市场失效”为防止“公地的悲剧”而进行的管理活动。总体城市设计的管理贯穿于总体城市设计实践始终，从编制组织和评价到具体实施操作之中几乎处处可见其影响。管理是实施性的保证，是总体城市设计摆脱当前种种实践困境的有效途径。本文认为面向管理的总体城市设计实践应当从以下几个方面出发:

(一)明确总体城市设计的管理和控制职能

现代城市设计起源于建筑学，因此从刚诞生就打上了关注城市微观形体空间的烙印。我国的总体城市设计作为城市设计体系中的控制层级，从甫一诞生却没有和微观层面上的城市设计区别开来。城市设计从微观到宏观是一个政策性逐渐加强、艺术性逐渐减弱的过程。到了宏观层面，总体城市设计强调的是宏观的管理和控制职能，对中观和微观的东西是无法花费过多精力去涉及的。城市建设是一个复杂的过程，任何一种城市设计想要单打独斗，以一种“全过程”“面面俱到”的思维去认识总体城市设计，那是整体和部分不分，必然会对工作方法、管理带来认识的偏差。进而导致总体城市设计城市“泛化”、“无效化”等情况发生。因此，首先应当明确总体城市设计的管理和控制职能，为以后的工作打好认识基础。

(二)设计面向管理的总体城市设计的指标体系

总体城市设计必须有与管理相配套的指标体系。设计面向管理的总体城市设计指标体系，首先总体城市设计的指标应当是切实有效的，它能够在宏观层面上保证总体城市设计意图的实施和对下一层级的管控指导;其次，当前的城市设计指标可以分为可度量标准和不可度量标准。相对于可度量标准，不可度量标准在管理方面的难度较大。通过研究找出可度量标准，同时将某些不可度量标准通过可度量标准转译，例如:空间句法对于人流活动的研究等。第三，总体城市设计指标体系可以设置核心指标与引导指标实施不同程度的控制管理，提供不同的修改审批程序。在城市设计严肃性、艺术性、实施性中找到平衡。

(三)处理好总体城市设计与规划体系的衔接

总体城市设计编制可以独立进行，但是总体城市设计的管理应当与规划体系衔接，依托现有的规划管理进行。由于当前各地的规划管理存在着一些差异，因此，地方总体城市设计与规划体系的衔接也应当从各地的实际情况出发，解决好横纵两个体系之间的关系。首先总体城市设计应当明确自身在城市设计体系中的作用，解决好纵向对接。其次，明确自身与城市规划的关系，进而与规划体系衔接。例如:以武汉为例，当前控制性详细规划是直接面向城市建设管理的主要规划手段。武汉市的总体城市设计并不直接作用于控制性详细规划，而是通过与总规、分规相结合进行引导，通过局部城市设计传达控制意图来影响控规。

(四)建立动态综合的总体城市设计管理平台

在当前总体城市设计编制还未找到一条规范化法制化途径时，人们对城市的总体城市设计也未得到一个统一的认识前提下。管理中可能会存在着多个总体城市设计同时存在的局面，例如:深圳市在整体城市设计层面就有着《总体规划:城市设计指引》、《深圳市整体城市设计》编制成果作为指导。实践—管理型、概念型、研究型这三种总体城市设计并不是完全孤立分开的，它们三者之间相互联系和渗透。概念型城市设计在某些时候会成为实践－管理型和研究型城市设计的思维和目标来源;研究型城市设计对概念型城市设计提供理论支撑，经过科学编制后又可以转化为实践—管理型总体城市设计;实践—管理型总体城市是一个平台，概念性总体城市设计和研究型总体城市设计依托于这个平台深入规划实施和管理，并负责对这个平台进行相关补充和修正。因此将总体城市设计建设成为一个开放性的综合动态管理平台，能够极大的增强总体城市设计的自我完善能力。

(五)完善总体城市设计的审批管理机制

在当前的情况下，抑制“长官意志”最有效的手段是法律手段和行政手段。总体城市规划的编制权与审批权的分离，是对地方政府的一种制衡。它通过设计一种分权制度，达到对地方政府的约束。当前总体城市设计的编制权与审批权都集中于地方政府为一身，而对其进行监督的公众参与又时常流于形式。权力的集中而且缺乏监管造成了总体城市设计中倾注了官员的个人喜好。因此，应当以必要的法律手段、行政手段完善总体城市设计的审批管理制度，约束地方政府的绝对权力。

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(责任编校:光明)

Preliminary Study on General Urban Design of Management

HU Rong-huang
(Institute of Architecture and City Plan，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

With the ongoing development of large－scale urban construction，the demand for the general urban design is increasing more and more．To perfect general urban plans，most city＇s general urban design is still in the process of both exploration and practice now．The general urban design method which is of science，maneuverability，feature，management has not still been formed．This paper attempts to present some practical difficulties in Chinese general urban design，and the urban design of facing management is an outlet which conforms to the current development of general urban design and urban construction reality．

general urban design;connotation;predicament;management;implementation

TU984．11

A

1673－0712(2010)06－0036－04

2010－10－06．

胡荣煌(1986—)，男，湖南娄底人，华中科技大学建筑与城市规划学院在读硕士，研究方向:城市规划与设计。