寇明风

财政支农：需从“恩惠”向“责任”转变

寇明风

自2003年解决“三农”问题被确立为党和国家工作的重中之重以来，我国财政支农支出大幅度增长，由2003年的1134.86亿元增长到2009年6720.41亿元，年均增长29.5%。同时，国家出台取消农业税、农村义务教育免费、农业直补、新型农村合作医疗、新型农村养老保险等一系列措施惠及农村，对我国农村产生了巨大的影响。但在这一可喜趋势下，我们也发现财政支农的背后隐藏着一个基本的理念问题：即不断增加的财政支出往往带有“上位者”对“小民”的“恩惠”色彩，而不是现代化语境下所强调的政府公共“责任”，并由此造成制度构建与政策设计的部分扭曲。主要表现为：

——象征意义大于实质意义。支农政策从取消农业税开始就被赋予了象征意义，农民和国家因税费而产生的紧张关系亟需调节和转型，正是这种“免税-补贴”的变化实现了转换。但是由于"免税"的实际效应快速减弱和农业直接补贴较高的交易成本，这种转化在实际中象征意义大于实质意义。在这种模式下，许多财政项目工程都陷入“形式主义”的困局之中，支农项目往往变得有意义而无效果（效率）。

——决策过程缺乏民众的参与。“恩惠”意识并不强调民众具有相应的权利和对称的信息，忽略了社会和民众的意见表达，而财政支农项目大多属于公共产品，尤其是具体到项目的规划和实施时，不考虑需求者意见，会因为信息不对称而造成供需双方的脱节，大大降低了财政支农资金的实际使用效果。

——权力大而责任少。在“恩惠”的观念下，无法建立统一的权力和责任，财政资金的分配和使用被认为只是政府部门内部的事情。由于“部门化”权力和资金的博弈，往往着眼于本部门本系统的权力，并不顾及“支出”的责任化和整体性，造成了财政支农资金被分割使用的体制性障碍。

——有管辖而无监督问责。“恩惠”理念下形成的制度规范和政府行为方式，并未形成公开透明的程序化议事模式，由此而造成监督平台和基础的缺失。行政部门对财政支农资金规范性与合理性缺乏监督，对实际使用效果缺乏考察和问责。因此，财政支农资金的管理和使用出现了账目管理混乱，使用随意性很大，转移支付出现“体制截留”，资金绩效差等一系列问题。

财政支农资金的大幅度增长，是基于“城乡关系”转变的基本判断，即胡锦涛同志“两个趋势”的论断。而在不断增加的财政支农支出面前，我们还需要一个价值和理念的转型：由“恩惠”向“责任”转变。只有如此，才能重新进行制度构建和机制设计。从现实可行的突破来看，当前一定要在意识和实际行动上弱化财政支农项目的象征性意义，取消毫无实际意义的政绩工程，让农村民众来评价项目本身的意义和效果；财政支农资金的分配和使用过程中要有民众的充分参与，运用参与式预算和民主恳谈等方式，体现农民对支农项目的需求和真实意愿；支农资金的分配、转移、管理和使用过程要有公开的信息、规范的程序和监管平台，并建立有效的评估和问责机制。