白玉新，王福振，杜 娟

（1.辽宁省河务局，辽宁 沈阳110003；2.辽宁义县水利局，辽宁 义县 121100；3.北镇市水利局，辽宁 北镇 121300）

1 调研分析

1）水利部门一家审批、一家收费。这是陕西省河道采砂立法的做法。在90年代时，水利部门和国土资源部门在河道采砂工作中存在两家审批、两家收费，造成两个部门管理责任不清。针对这个问题，2000年，在研究制订陕西省河道管理条例时，明确规定在河道管理范围内采运砂、石、土料以及淘金等，必须报经水行政主管部门批准，并按规定向水行政主管部门缴纳管理费。

2）水利部门为主、多部门分工负责制。这是福建省的做法。福建省河道采砂管理办法规定，在河道采砂管理工作中，水利部门、国土资源部门、公安部门及交通管理部门按照其职责，分别负责河道采砂规划编制及许可、河道采砂开采权招投标工作、河道采砂治安管理及通航水域航道采砂管理，福建省采取这种职责划分，体现的是群体的力量，消除了水利部门单兵作战的窘境。

3）省水行政主管部门仅对河道采砂进行宏观管理。陕西省和福建省均采取这种做法。陕西省河道采砂管理办法规定，陕西省的省水行政主管部门仅负责审批渭河、汉江及丹江干流的采砂规划，印制全省采砂许可证及监督采砂规划的实施等，省水行政主管部门对河道采砂主要行使宏观管理的职责。福建省水行政主管部门仅对河道采砂进行行业管理、政策管理及采砂规划管理等，也不负责具体审批和收费。

4）明确了河道管理单位和省水库管理机构采砂管理工作职责。陕西省的河道采砂管理办法明确规定，河道管理单位受同级水行政主管部门委托，承担本行政区域内河道采砂的管理工作、河道砂石资源费的征收工作；省三门峡库区管理机构负责库区管理范围内河道采砂的管理和监督工作，具体负责库区管理范围内采砂申请的受理，以自己的名义做出许可，收取砂石资源费，编制和审批采砂规划。同时，还要依法承担监督检查职责。

5）执法力度强。福建省对非法采砂行为，除可以责令限期改正，处以罚款外，还可以没收采砂机具，一定程度上提升了水行政执法的威慑力。

2 对辽宁省河道采砂立法工作提出的建议

辽宁省河道采砂立法工作较早。1981年7月，通过的《辽宁省河道管理暂行条例》明确规定了在河道和入海口行洪范围内及防潮堤内开采砂、石、土料，须经河道管理部门批准，从事营业性开采的，要按规定向县以上河道管理部门缴纳管理费和采掘费。1984年6月，通过的《辽宁省河道管理条例》也确认了河道采砂审批收费制度。1991年3月，辽宁省水利厅、财政厅和物价局联合下发了《辽宁省实施河道采砂收费管理办法》，直至现在，辽宁省扔应执行1984后的河道管理条例及1991年的收费标准。由于全省河道采砂管理工作发生很大变化，原管理办法已不适应实际工作需要。根据上述三省的做法，结合辽宁河道采砂管理工作实际，现对河道采砂立法工作提出以下建议：

1）较变工作理念。辽宁省河道采砂基本由水利部门一家管理，一家管理弊端较多，最大的问题是水利部门背的包袱太重，承担的风险太大，而且这种风险还呈现逐渐上升的趋势。

在河道采砂管理工作中，将河道采砂管理权划分给各职能部门，各职能部门按照各自职责，分别履行河道采砂管理义务，对没有履行好义务的责任者，将依照各自承担的职责追究有关部门的责任。这种制度的优势是发挥了各职能部门的能力，分解了水利部门一家管理的风险，形成了整体优势。

2）重视法规建设，辽宁省立法比较落后，不仅没有出台采砂办法，就连收费标准还是采用1991年的收费标准，标准太低，且计费依据不符合工作实际。而陕西省的河道采砂立法工作比较超前。2002年国家长江河道条例出台后，他们就采用长江条例的立法思路，着手陕西省的采砂办法制定工作。2004年6月，陕西省在全国第一个出台了《河道采砂管理办法》，此后，他们又连续出台了四个配套法规。分别规定了河道砂石资源费征收标准、河道砂石资源费征收使用管理办法及河道采砂规划报告编制导则等。陕西省的河道采砂工作比较规范，很大程度上得益于他们立法不但超前，而且非常完善。

3）变微观管理为宏观管理。辽宁省的省水行政主管部门在采砂管理方面管理得比较微观。而陕西省和福建省的省水行政主管部门仅对河道采砂进行行业管理、政策管理及采砂规划管理等，这两个省的省水行政主管部门都不具体负责审批和收费。2007年《辽宁省实施防洪法办法》修改之前，省水行政主管部门负责17条大河和300多条跨市河流的采砂审批收费工作，《办法》修改后有所改变，但仍负责16条大河主要河段及跨市河流影响两个市以上安全的采砂许可和收费工作。

4）加强执法力度。河道采砂是一个非常暴利的行业，一些人专门以采砂为职业，成立组织机构，从事非法偷采盗采活动。针对长江段非法采砂现状，安徽省省级水行政主管部门在长江段建立了3个执法基地，市、县还有20个执法基地，分别在长江上、中和下游进行全天24 h实地监控。同时，经过省公安厅特批，执法人员可以使用警械。目前，长江安徽段非法采砂已达到了可控制状态，他们的执法队伍优良、执法手段强硬、执法人员有保障。相比之下，辽宁省的水行政执法没有强硬的执法措施，也没有较好的执法装备，执法人员没有执法保障，无从执法。因此，必须大力倡导借助或依靠公安部门的力量，打击非法采砂，这是解决辽宁省河道非法采砂的必要手段。