王青梅

（安徽师范大学政法学院，安徽 芜湖 241003）

我国公务员录用制度的困境

王青梅

（安徽师范大学政法学院，安徽 芜湖 241003）

公务员录用机制是我国公务员制度的重要组成部分。目前，我国公务员录用机制中存在五种困境。可以尝试以对职位进行科学化与动态化的分析，在“专才”基础上选拔“通才”，减少在录用过程对道德的过度关注，对意识形态的知识性考查转向实践性考查，完善防弊措施等途径来化解。

公务员；制度；困境；路径

为政之要，首在择人。公务员录用机制作为我国公务员制度的重要组成部分，是指围绕公务员录用而制定的相关法律法规、录用流程、考试程序与内容设计等体系制度。2006年，《中华人民共和国公务员法》正式施行，标志着中国公务员制度的建设已经进入新的阶段，其中公务员录用制度更因其适应社会发展与行政管理需要而日趋规范。但是，当前，我国公务员录用制度却并不能因其符合社会的需要就充分发挥其运行的积极功效，在现实操作中存在着诸多困境。

一、我国公务员录用的五种困境

（一）第一困境——职位分析简化

当前中国公务员录用制度的职位分析，是从西方引进的技术，但这种技术在中国的实行尚处于不科学状态：没有相关专家对空缺职位进行科学的评定，从而得出与职位相适的能力需求，在对职位的静态分析方面不够科学；而对公务员的“综合管理类”、“行政执法类”、“专业技术类”的简单划分，导致招考公告中的资格条件要求不能简单地以职位分类为依据，进而导致整个公务员录用考试内容与程序的设定都没有科学的职位分类依据。同时，停留在静态的职位分析，仅符合西方的文官制度设计，因为西方文官录用所针对的是事务类的公务员，所以在职位分析时仅需分析出与拟招职位相匹配的能力。但这种静态的职位分析并不符合中国公务员制度的运行环境，对非领导职务晋升领导职务的可能要求职位分析时不仅要分析出与拟招职位相匹配的能力，还要分析其决策、领导方面的潜能。

（二）第二困境——笔试内容混乱

公务员录用笔试主要包括行政职业能力倾向测验和申论。行政职业能力倾向测验，是从西方引入的技术，建立在西方静态的职位分析基础之上，是为事务类公务员准备的测量技术，所测的虽是潜能，但也只是从事行政事务工作的潜能：数量关系、言语理解与表达、逻辑推理、资料分析等题目的设置都是考察考生的计算能力、理解能力、判断能力、简单工作能力等方面的潜能，这些潜能都服务于简单的行政事务工作，对于西方文官录用考试虽适合，但却不适合中国。中国对行政职业能力倾向测验的要求，不仅要测出考生与拟招职位的匹配能力倾向，还要测出决策能力、领导能力的倾向；申论近几年涉及的主要是资源开放问题、产业结构问题、三农问题以及突发公共事件等热点。题目的设置表面上是与西方类似的，因为英美等国的申论也是论文写作的考试，但实质上却有很大不同：中国录用考试的申论主要是通过考生对热点难点问题的分析，考察其对当前中国共产党的路线方针政策的掌握与理解能力，这种评判标准的设定主要服务于中国的政党政治，并受传统官员考选制度的影响；这种影响还体现在对公共基础知识的考查方面，公共基础知识的考查更是仅限于对官方意识形态理论的掌握和理解。笔试内容的设置，从行政职业能力倾向测试到申论，糅杂了服务于西方政党政治的技术操作，服务于中国一党执政的技术设计，并受中国传统官员考任制度的影响，笔试内容驳杂不明晰。

（三）第三困境——面试标准模糊

公务员录用的面试，近几年来有结构化面试和无领导小组讨论两种形式。拟考查的能力包括：综合分析能力，计划组织协调能力，应变能力，自我情绪控制能力，人际交往的意识与技巧等。综合分析能力题目的设置又集中于社会的热点难点问题，考查本质还是对官方意识形态的掌握和理解，这种与申论的重复，既证明面试设置的不科学，也证明了中国对拟招公务员意识形态的要求和重视；计划组织协调能力、应变能力、自我情绪控制能力的考查其实已不再是对考生与拟任职位相匹配的能力要求，问题设置的宏观与难度即便是领导干部也难以应对和解决，虽然难度把握有误，但这种对不符合静态职位分析的“通才”的考量，与整个公务员制度的设计却是相符的；人际交往的意识与技巧的题目设置，往往是办公室的一种上级与下级相处的技巧，判断的标准也是下级对上级的绝对服从，或是在服从下的道德坚持等方面，这其实是受“官本位”、“德才兼备”等传统思想的干扰。面试的设计和考量，大量体现了传统的选才思想：如“通才”的要求、“官本位”的体现、“德才兼备”的要求等。过多的受传统思想的干扰，面试考官的评分标准模糊混乱。

（四）第四困境——考察技术缺失

考察，是中国不同于西方的一个环节，但这一环节却是从察举制开始就有的中国的传统。当前的考察环节主要是对考生的“德”进行衡量，“德”的设定不仅仅包含道德的因素，还包含官方意识形态的因素。道德有个人道德、职业道德、行政道德，目前考察并未对此作科学的区分，而道德的隐蔽易伪装也要求较高水平的技术操作，中国还未有与此相应的技术水平；其中的定性考察内容是“能否坚持党的基本路线，在重大政治问题上是否与党中央保持一致”等，这些其实就是用官方意识形态的标准对考生进行衡量，是继笔试、面试之后第三次的官方意识形态的贯彻体现。在入口处对道德关注的必要与否，官方意识形态贯彻其中的“双刃”性，是录用正式制度的第四困境。

（五）第五困境——防弊措施缺乏

整个录用程序的设定，尤其是职位分析、资格审查、面试等环节，虽适用西方却不能在中国实现相应的功效。因为中国的“权力寻租”现象普遍，在用人的环节因“官本位”的影响尤为严重，在这种情况下，仅仅类似于西方的程序设定是远远不够的，在此程序基础上应实现防弊措施的加强与完善，否则即使录用制度实现了设计的理性，也会因腐败而无法实现其应有的积极效能。

二、完善公务员录用机制的路径探索

公务员录用制度是我国在改革开放的背景下进行的一次强制性制度变迁，在新的制度环境中，公务员录用制度必然有一个融合适应过程，这个过程是双向的，是一个创造性的适应过程而不是被动的适应过程。因此，公务员录用困境的化解，既是一种适应性创新——为西方非正式规则适应中国的制度环境而进行的创新；也是一种继承性创新——为中国传统选才思维在新的公务员录用制度中的扬弃而进行的创新。

（一）职位分析的科学化与动态化

我国公务员录用制度，当前在操作技术上的最弱环节就是其基础——职位分析。中国当前仅将公务员简单分为三类：综合管理类、行政执法类、专业技术类，职位分类的简单导致录用时确定拟招职位资格条件的自主性和随意性，况且没有相关的专家对拟招职位进行分析，仅凭各单位的人事人员或领导主观的衡量，而在发布的招考公告中规定拟招职位所需的资格条件，包括专业、学历、政治面貌、是否有基层工作经历以及相关的其他条件。这种资格条件的再次详细制定是职位分类的简单性导致，其制定主体的非专业也导致了条件的随意性，所以公务员录用的职位分析，无论是系统性还是规范性都不能够科学地实现，这也给“权权交易”、“权钱交易”、“权情交易”创造了契机。

基于中国的特殊国情，职位分析不能仅仅通过相关专业人士的介入而实现科学化，专家介入仅能保证职位分析如西方文官录用制度，确定与拟招职位相匹配的能力。西方文官录用制度的职位分析，是建立在近似静态的基础上的科学分析，与中国行政管理的前提是不相符的。政治参与不同于西方的政治中立，这要求我们不仅要实现职位分析的科学化，还要结合自身的制度环境，在科学的前提下实现职位分析的动态化。毕竟无论是外部环境还是行政机关内部以及个人都处于频繁的动态变化中，这是新的时代与特定国情给录用职位分析带来的新的挑战——充分考虑组织与个人的动态发展。因此，由专家对职位进行客观科学动态的分析，这是保证整个录用制度在实践中不易变异的必需的技术前提。应然的职位分析应由专家科学进行，在将个人目标与工作目标结合过程中充分考虑工作现状与人员能力等方面，实现与组织目标及个人职业生涯发展的思路相适，实现职位的区别与相互依存以形成一个有机的整体，从而发挥组织的最大效能。

（二）“专才”基础上的“通才”选拔

“专才”与“通才”是在官员选拔中一直备受争议的问题：中国古代，一直都不遗余力地通过各种手段网罗社会上的优秀“通才”，这固然是源于“政府本位”的影响，却也因为中国古代一直处于比较原始的经济形态，政府对小农的生产过程的管理可有可无，官员的专业工作实际上集中于赋税的征收及其使用，因此并不需要官员过高的专业能力。而政府所重视的是如何控制国家，维护君主以及整个政府的统治合法性，这就需要优秀的“通才”组成官僚队伍来实现。当前我国公务员录用的内容与标准的设置，已经抛开了应为前提与基础的职位分析，从专业、能力倾向、写作、分析、组织、人际、应变等各个方面各个角度不遗余力地贯彻“通才”的要求。

在当前的中国，对“通才”的选拔虽是传统认知的延续，却也是行政管理发展的必然结果。公务员录用考试不仅要肩负选拔普通的非领导公务员的任务，还要肩负选拔未来领导职务公务员的任务。这种公务员整体制度的设计增加了中国公务员录用考试的难度。在这种动态的需求下，对应试者的要求仅限于与所报职位相匹配就不尽合理了。所以，当前公务员录用制度对选拔人员的素质要求不能简单地定为“专才”，而是在必然的“专才”基础上的“通才”。“专才”衡量是服务于拟招职位，而“通才”衡量是服务于政治参与以及整个公务员制度的，这种“通才”的衡量就要求录用考试中对考生的决策与领导能力的倾向和潜能的测评。针对当前录用的弊端，应然的解决办法是：行政职业能力倾向测验应加入决策能力、计划组织协调能力等“通才”能力倾向测验部分；对申论、面试的题目设置，也要考虑考生的行政实践经验的缺乏，减少题目的行政色彩，在此基础上加大对考生领导能力倾向的测试。

（三）减少在录用中对道德的关注

在录用时将道德作为衡量标准，其伦理逻辑是：行政人员应由有德者居之，有德之人进入政府才能保证其在政府运作时行有德之事。这种理论的逻辑前提是：道德是一成不变的，不会因时间与环境的变换而改变；政府运作时的行政伦理是靠行政人员的自律实现的。但事实上，行政伦理深受具体行政环境的影响，且呈现出不断发展变化的特点。“如果人人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”［1］行政行为无论是善或恶，不在于行政个体本身，而在于影响行政行为的环境，环境发生变化，行政行为的性质也会发生变化，原来具备善的道德，可能随着时间的发展，环境的变化，也会使其演变为恶的行为。“什么是善或恶、正当或不正当，不与行动联系着，而只与行动的环境联系着。”［2］从这个角度衡量，在公务员录用时对道德进行关注是无意义的。虽然在录用中对道德进行关注对行政伦理的整体建设无实质意义，但作为政府对这方面进行相应的要求，也属于“德治”的一部分，对民众也能起相应的引导作用。“德治”的全面建设，“德才兼备”的传统思维，要求我们在录用时对道德还是要做相应的关注，因此对录用制度的完善，只能减少对道德的关注，但却不是完全的漠视。同时，因目前尚没有对道德衡量的行之有效的方法，尤其是对高道德衡量的不可操作性，要求录用在减少对道德关注的同时，还要将道德的要求尽量维持在较低的可衡量的标准。当前中国的录用制度，面试时应减少甚至取消其对“德”的考量，而最后的考察阶段中对“德”的考察虽可保留，但应使这种“德”维持在基本的社会公德和公民道德的低水平上，即实用、有效、可行。

（四）知识性考查向实践性考查的转变

中国当前的公务员录用，在资格审查、笔试、面试、考察等各环节均体现了官方意识形态的贯彻，这既源于当前的政党政治需要，也源于中国几千年来的官员选拔的传统。中国一直以来都是以官方意识形态对社会进行整合，对权威进行维系的。从商周开始，部分贵族就已开始探讨着治国之道并向理论升华，自春秋而入战国，百家齐鸣，诸子峰起，纷纷为救世而驰骋言辞。一个由学士构成的文化群体及其纷繁歧义的政治理论对当时政治的重大影响，不可避免也无从回避。统治原则必须从理论上加以阐发和论证，政务举措需得与某种学说融会和契合，这构成了传统政治的重大特色。由此，春秋战国秦汉期间，法术、道术和儒术在政治文化中的此起彼伏，构成了政治文化史上的奇观。而“罢黜百家、独尊儒术”的出现，使儒学成为中国几千年封建政权的官方意识形态，儒学对于封建统治的强固维系作用也是不可估量的。中国共产党建立了新的政权，这种政权也有相应的意识形态进行维系和强固。用新的意识形态对社会进行整合，对国家建设和政治发展是必不可少的。

意识形态虽然必须要坚持和贯彻，但是否应当在公务员录用的整个过程中坚持和贯彻却是需要商榷的。前面已经分析过，儒学作为封建社会的官方意识形态，一直被当权者不遗余力地贯彻到官员考选制度中，而官员考选制度也确实起到了普及儒学、将儒学社会化的作用，且影响巨大。但儒学在百家争鸣的情况下成为官方意识形态，是因为其自身所含的深邃智慧、自我创新能力等优势，也是因为它在众多思想中最被民众认可，但当它成为官方意识形态，且成为科举制的唯一考试内容时，就逐渐失去了最初的智慧和活力，演变为僵化的教条和空疏的学问。从博大精深的先秦儒学，到宋明理学直至科举制的僵化的八股文，儒学因科举制而失去了在初始阶段的独立性格和批判精神。这是因为社会成员在“官本位”的影响下，在极端功利的心态下对其进行学习和研究，而科举考试中固定的格式、统一的标准也钳制了儒学的创造与更新。儒学这种官方意识形态的逐渐式微证明了在官员考选过程中，如果仅仅以对官方意识形态的掌握与理解为标准进行知识性的考查，且用既定的统一的标准去衡量与评判，就易导致官方意识形态的僵化，从而无法实现其最初维系与强固的初衷。

“物质力量只能用物质力量来摧毁；但理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”［3］意识形态如果没有得到社会大多数人的认可和接纳，就不能成为社会中的真实意识形态，而只是一种由政府控制的舆论所宣传的社会思想和观念。历史已经证明，这种做法并不能形成共识以减少外部性，反而因为缺少思想的自由与交流，而导致自身的僵化以及社会大众对其的排斥。在当前民主和开放的社会中，官方意识形态对社会意识的形成不可能具有决定性作用，只有在其不断创新、“与时俱进”的前提下，才能保持自身的思维优势，成为社会中真实的主流社会意识，从而维系自身的官方地位，起到应有的强固作用。因此，我国的公务员录用制度，对意识形态是必须贯彻的，因为录用毕竟是宣传与维系官方意识形态的良好手段，但这种贯彻绝不能重蹈历史的覆辙，通过官方意识形态的知识性考查来实现。应然的办法是在录用中实现对官方意识形态的实践性考查，包括：减少有关意识形态的基础知识测试，因为这只是一种对马克思主义的僵化的知识性考查；申论和面试对官方意识形态的考查虽在近几年已逐渐由知识性向实践性转变，但答案还是比较局限、统一，所以答案的设置、评判的标准应趋向丰富、灵活，应当在马克思主义为指导下以实践为标准来考察考生的理论应用于实践的能力。

（五）防弊措施的完善

“官本位”在当今社会的残留，给公务员录用制度造成的最大困扰就是录用的腐败。“权力寻租”若是频繁出现在公务员录用过程中，会导致录用制度整体信度和效度的缺失。在所有的腐败当中，最可怕的就是用人的腐败，所以对公务员录用制度的改革，防弊措施的完善应是重中之重。

公务员录用考试的四个环节：准备阶段、笔试阶段、面试阶段、考察阶段。准备阶段中，职位分析是最为关键的，但公务员总体职位分类的简单化使职位分析这一最为关键的环节变得薄弱，因为现在整体分类过于简单，导致拟招职位的素质要求与资格条件只能由各单位自行制定，制定过程中各单位的不专业与主观致使资格条件的限定变得随意，同时也为“权钱、权权、权情”的交易大开方便之门。虽然从应然层面而言，公务员录用考试的资格限定放宽了，但实践操作却使资格限定较之古代变得更为严格，且这种严格在很大程度上并不是因为科学的职位分析，而是职位分析主体的主观或“权力寻租”导致；笔试阶段一方面由于中国从古沿袭至今的科场规范的丰富，另一方面由于对“能”的测试防弊易操作性较强，所以这方面的防弊措施相对完善；面试也是较易作弊的环节，在此环节的防弊措施不完善主要是考官的不专业所致。中国目前面试考官的组成有三部分：用人部门的业务骨干，人事管理干部，心理学专家，但在实践的操作中却往往以前两部分的参与为主。面试是一种对考官的智力、技巧、修养等素质都有很高要求的一种高级智慧活动，但当前的考官队伍组成却造成了一种两难的局面：从防弊的角度考虑，进行考官的临时选择与机动组合，才能最大限度地减少面试环节的作弊契机，但面试尤其是无领导小组讨论对考官的素质要求非常之高，大部分临时进入考场的非专业考官都不具备相应的能力，而面试中极易出现且难以扭转的主观判断更是使这些并不专业的考官的结论失去信度和效度；考察阶段无论定性还是定量的考察，都属于主观性质的判断，且并没有行之有效的具有可操作性的标准，这无疑也是防弊措施较不完善的阶段，目前还没有相应的解决此阶段腐败现象的适当方法。

我国当前录用制度的运行过程中，资格条件的确定与审查过于随意和主观，不够客观与科学的面试又往往成为录用中关键的淘汰环节。如果在这两个阶段不加强相应的防弊措施，公务员录用制度也就失去了其应有的价值与意义。所以防弊是录用制度改革的重点，应然的防弊，要实现职位分析的科学化与动态化，聘请专家共同实现职位分析的流程：组织的任务、个人的职业生涯可能、工作分析、职务说明书的形成等，并严格根据职务说明书的规定，发布招考公告并进行客观公正的资格审查；真正实现笔试与面试成绩的结合，改变以面试决定录用结果的规定，同时要对面试考官进行系统的培训，并在面试前通过抽调与轮调的方式选择考官以保证面试过程的科学与公正；考察阶段应弱化对高道德的要求，且形成一套行之有效的意识形态的衡量标准，并以此固定标准对考生进行相对客观的考察。

传统“高道德自律”的思维定势决定了当前公务员录用“德才兼备”的非正式要求，意识形态的贯彻传统更是给予今天的录用考试以经验和借鉴，“官本位”的残留意识也要求中国公务员录用制度施行时防弊措施的相应加强。在此基础上减少对道德的关注，对意识形态由传统的知识性考查向实践性考查转变，并在整个录用流程中实现防弊措施的完善，就是解决我国公务员录用困境的主要路径。

［1］（美）汉密尔顿，杰伊，麦迪逊．联邦党人文集［M］．北京：商务印书馆，1997．264．

［2］石毓彬，杨远等．二十世纪西方伦理学［M］．武汉：湖北人民出版社，1986．593．

［3］马克思恩格斯选集（第 1卷）［M］．北京：人民出版社，1995．9．

The Dilemmasand Solve Pathsof the System of Civil Service Recruitment of China

WANG Qing-mei
（College of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

The system of civil service recruitment is the indivisible element of the civil servant institution of China.There are five dilemmas in the system of civil service.It can be solved by scientific and dynamic position analysis，select an all-round person on specialist，decrease morals-oriented in recruitment，from intellectual examination to practical examination on ideology and perfect themethod of preventive malfeasance.

cxivilservice；system dilemmas；path

D630.3

A

1009-6566（2010）06-0045-05

本文为安徽省教育厅2008年人文社科项目“我国公务员录用正式与非正式制度的冲突与融合”（项目编号2008sk101）的阶段性成果。

2010-08-15

王青梅（1981—），女，黑龙江佳木斯人，吉林大学行政学院博士研究生，安徽师范大学政法学院讲师，研究方向为公共人力资源管理和公共政策。