文◎上官春光

检察业务管理视角下的办案过程和办案质量

文◎上官春光*

为了提高检察业务的管理水平，增加检察业务的管理科学性，我们有必要对办案的行为和过程、办案的质量评价进行更加深入的认识。

一、办案过程的特殊性

办案行为是检察人员执法行为的一部分，是检察人员处理案件相关行动的总和，包括案件的受理、证据的收集和审查、案件事实的认定、案件处理意见的决定等等。办案过程则是具体办案行为和期间的结合体。办案行为和过程是检察人员代表检察机关行使职权的表现。

对办案行为和过程的评价标准是一个多元的体系。通常来讲，评价行为的最直接标准是行为的结果，这一点对于办案来说也是适用的，因为案件的结果是办案行为和过程的成果，行为和过程的特点大多通过成果表现出来。但如果仅限于这一个标准，显然不行。办案行为和过程的好坏，还要看其是否合法、是否及时以及行为的实效性、安全性、效率乃至办案行为的文明程度。这些都不是案件处理结果所能体现的，而且对检察业务来说又是必须考虑的因素。

由于办案行为需要用相应的法律文书加以固定，办案过程有相对固定的环节，这使得办案过程具有某些流程性的特点。这为对办案行为和过程实施过程控制提供了一定的空间，从而为检察业务管理的实施提供了相应的平台。

但我们也必须看到，这种流程性特点为检察业务管理所提供的空间和余地是有限的，因为办案的过程和生产的流程有很大的区别。

首先，案件的办理具有很强的创造性和灵活性，需要专业经验和资历，基于检察业务的特殊性和检察机关的组织原则，需要赋予承办案件的检察官以相对的独立自主性。因此，管理对办案行为和过程的控制度必须限定在合理的范围内，不能套用质量经营战略进行全面控制，更不能不留余地。

其次，办案行为和过程的可控度是非常有限的，不像生产流程那样具有很强的可操控性。这主要是因为办案过程中可操控的环节有限，实践中案件管理部门可操控的一般是案件的“进出口”、办案的期限以及相应的文书和表格，更多的办案环节是管理部门无法控制的，也不应该控制。

其三，对办案行为和过程的管理控制对案件处理的结果所产生的影响有限。即便是那些可控的环节，对案件处理结果并不起决定性的作用，只是辅助性的。就像学者们指出的那样，“从根木上说，办案质量不是检查出来的，而是检察官工作的结果。检察官职业能力的充分发挥对办案质量具有决定性作用。”［1］

检察业务管理中，由于办案环节的流程性和某些环节的可控性，不少检察机关探索引入产品质量管理模式的某些合理做法，这对提高检察业务来说是一种非常有益的探索，但也必须注意办案过程与生产流程的差异性，对办案“流程”的控制并不能起决定性作用。

二、办案质量的评价标准

办案质量包括办案的行为质量、过程质量和结果质量。其中办案的结果质量，是指案件处理结果的优劣程度，也称之为案件质量。由于检察业务的目标既要追求实体的公正又要兼顾程序的公正，因此对办案工作不仅要进行行为结果的评价，而且要对行为过程进行评价。故而用办案质量这一概念更能体现检察业务的这一特点。从我们调研的情况看，各地检察机关制订的标准除了案件质量标准之外也都全部包含了办案过程标准。关于办案的质量标准，以下几点必须要有明确的认识。

一是办案质量评价标准的复杂性。评价办案质量标准涉及办案工作的诸多方面，是一个十分复杂的体系。首先，评价办案质量的标准是多元的。既包括了实体性质量标准，又包括有程序性质量标准；既有体现社会对检察机关要求的外部标准，又有检察机关自己制订的内部标准。根据评价的依据划分可分有政治标准、法律标准和社会标准。根据办案环节和流程划分，又分为侦查质量标准、侦查监督质量标准、公诉质量标准、审判监督质量标准、刑罚执行检察监督质量标准、控告检察质量标准、刑事申诉检察质量标准等等。［2］其次，多元的质量评价标准之间有相互冲突的地方。如实体性质量标准和程序性质量标准，实体和程序之间的冲突和协调必然会反映在两类评价标准之中。又如外部标准和内部标准，“由于社会对检察机关办案质量的要求具有多面性、多变性，检察机关制订的办案质量标准与社会对办案质量的要求之间往往存在既相互矛盾又要相互适应的关系。”［3］

二是办案质量评价标准的局限性。办案质量标准的作用是有限的。首先，案件质量管理的理想模式是为每一个业务部门量身订制一套质量标准。但制定这样的标准需要专业背景，如何保证标准的合理性是一个重要的问题。由于办案质量标准具有引导作用，如果不合理则会误导办案，甚至扭曲法律程序，违背立法宗旨。如批捕率、不起诉率、撤案率、改判率、无罪判决率，其影响因素是多种多样的，并不完全取决于检察人员的办案行为，很难说预先设定什么样的幅度就是合理的。其次，对办案质量标准的描述本身存在困难。如办案的效果，有的把是否受到投诉、是否受到社会各界的批评或好评作为衡量办案效果标准的依据。且不说列举出的依据是否合理，但就周延性而言，也是有欠缺的，可以体现办案效果的这类依据还有很多，几个条文是很难列举穷尽的。再次，案件作为检察业务工作的“产品”，通常无法分割，多人、多业务部门协同办案现象普遍，一个案件须经几个环节不同的人经手，其中办案行为和过程与案件处理结果之间的因果关系难以确认。最后，绩效管理模式需要以精确的量化为前提，但办案质量标准难以量化。调查中我们发现，许多地方把确定的办案质量指标再设定相应的分值，但又很难说出设定这些分值的基准是什么，具体依据是什么。即便办案质量从技术上可以量化，以量化的形式表现办案质量是否适宜也是值得怀疑的。

三是办案质量最低限度标准。应当肯定的是，评价办案质量必然有一定的标准可循，实践中我们可以设定一些基本的标准。但由于评价标准的复杂性和局限性，这些标准并一定能真正全面反映办案的质量，因此也必然会制约案件质量管理模式作用的发挥。为了解决评价标准的可行性问题，我们有必要引入办案质量“最低限度标准”的概念。所谓最低限度就是指办理案件必须达到的最低要求。满足这些标准确立的条件是办好案件的必要条件，而不一定是充分条件。实践中，做好一件事情的上限是不容易确定的，但好与不好的界限是可以确定的。办案也是如此，如办案期限问题，只满足办案期限的要求未必就能办好案件，但超期办案是确定违法的。对检察人员办案而言，这种最低限度标准通常包括法律法规确定的基本要求和检察机关系统内部确定的纪律规范等等。就检察业务管理而言，管理部门确定的办案质量标准应当是最低限度的、保障性的标准，这样才能保证其确定性和可行性。

三、办案质量的评价

在办案质量评价中，评价的主体和评价的方式至关重要。评价主体是由谁来评价的问题，评价方式是如何评价的问题。从我们调查的情况看，很多地方是成立了专门的案件流程管理机构，负责案件的考评。评价的方式包括检查、统计等方法。案件质量评价必须处理好两个问题。

一是评价者与办案者的关系问题。评价者就是通常所说的案件质量检查人员，是对办案行为和结果进行评价的人员。检查人员不仅要有客观、公正的心态，而且要具有专业知识，评价者的专业水平越高，结论越具有权威性。随着立法的发展，法律进一步变得复杂，案件的复杂程度和办案难度进一步提升，对质量检查人员的素质要求越来越高。当检查人员与办案人员对案件的认识和观点不一致时，必须妥当处理，如果难以确定，便会产生矛盾。另一方面，检查人员行使的是业务管理职能，不是行使检察职能，因此不能与检察人员的职权发生重叠和冲突。检查人员不能因为检查而参与或影响案件的实体处理。

二是评价的方式问题。通常使用的评价方式是案件质量检查和数据统计。检查一般是随机抽样，不能保障对每一个案件都进行全面检查，一次两次的检查并不能起到监督的效果，需要通过次数来弥补其缺陷。但多次数的检查会占用办案人员的精力，因此必须把检查的次数进行适当的控制。统计的方法通常是通过对办案的几个方面数据进行统计，来反映办案的质量。采用这种方法时，一方面设定的统计要点必须合理，能最大限度反映办案质量；另一方面，还要注意防止办案人员完全围绕统计数据做文章。不难看出，两种方式都有其优越性，也有其不足，所以办案质量的评价方式不能仅限于一种或两种，而必须探索运用多种评价方式。

注释：

［1］谢鹏程：《论检察机关办案的质量管理》，载《人民检察》2004年第5期。

［2］、［3］同上。

*国家检察官学院职务犯罪侦查教研部副主任，讲师，中国政法大学刑事诉讼法学博士研究生［102206］