钱子健

“强镇扩权”背景下乡镇权力运行规范化
——以绍兴钱清镇的实践为例

钱子健

（中共绍兴市委党校，浙江绍兴312000）

乡镇政府权力规范运行，一直是政府管理研究的薄弱环节。强镇扩权，推进了城乡统筹发展的进程，也使权力运行风险不断增大。这就必然对乡镇政府权力规范运行提出新的要求，促使政府权力运行机制的革旧布新。钱清镇就中心镇权力规范运行进行了积极的探索，通过权力制约权力、权利制约权力、道德制约权力、法律制约权力相互协调的治理结构，将多种制约权力的途径结合起来形成了规范中心镇权力运行的“钱清规制”，探索了一条以规范乡镇权力运行推进城乡统筹、政府转型、社会稳定和反腐倡廉的新路。

强镇扩权；行政权力；规范运行

改革开放以来，我国持续推行了以权力下放为基本导向的行政体制改革。这一改革赋予了地方和基层政府前所未有的行政自主权，充分地调动了地方政府的积极性和主动性，增强了地方政府行为的灵活性，有效地促进了地方经济的快速发展。但由于在放权改革过程中未能同步建立起规范地方政府行为的权力约束机制，地方政府特别是基层政府权力运行失范现象也日益突出地暴露出来，并成为滋生腐败的重要体制根源。近年来，为改变乡镇政府管理权限无法适应公共事务迅速增长的迫切问题，浙江省继“强县扩权”改革之后，实施了“强镇扩权”改革，着力通过扩大中心镇的经济和社会管理权限，以形成一批特色明显、经济发达、辐射能力强的小城市。实践证明，“强镇扩权”改革对于理顺乡镇政府权力与责任的关系，加快城乡统筹发展具有重要的积极意义，但同时也进一步增大了中心镇公共权力运行的风险。如何建立健全乡镇政府权力运行的约束机制，促进乡镇权力运行的规范化，已经成为乡镇体制创新面临的重大现实课题。

一、“强镇扩权”呼唤规范用权

2007年初，绍兴市在全国率先实行“强镇扩权”试点，将原属于县级的部分行政审批权和决策权授予所辖五县（市）一区的28个中心镇（12个省级中心镇，16个市级中心镇，其中有3个为国家级试点镇）。按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等十大公共服务职能。三年多的探索和实践证明，“强镇扩权”较好地理顺了县镇管理体制，激发了发展动力活力，各新型城镇和中心镇经济实现较快发展，城镇面貌明显改善，社会保持和谐稳定，全市城乡统筹发展水平位居全省前列，改革取得初步成效。

“强镇扩权”的试点，打破了原有乡镇“上传下达”的权力运行格局，使乡镇权力运行向“统一管治”迈进。扩权行为，在极大地提高乡镇行政效能，适应乡镇经济社会快速发展的同时，也带来了乡镇权力运行的新特点，突出表现在“四个明显”。一是权力执行的终端性明显凸现。对于下放的项目审批权、规划审批权、建筑管理权等，县级相关部门是“见章盖章”，中心镇权力运行的终端性明显凸现。二是权力利益的直接性明显增强。扩权以后，随着中心镇财政实力的增强，建设力度的加大，直接面对利益主体的范围更大，数量更多，使权力运行的直接性明显增强。三是权力规制的缺失性明显暴露。过去乡镇的管理由于责大权小，权力管理的盲区相对较少，扩权后，如何规范中心镇权力运行，没有现成的制度可借鉴，权力规制的缺失性明显暴露。四是权力运行的风险性明显增大。扩权后，乡镇出现人手少、事务多，权力大、素质低的情况。同时，扩权使乡镇干部拥有更大的自由裁量权和处置权，控制不当会导致权力的滥用和乱用风险。这些新特点，给中心镇权力运行带来了新要求，如何避免中心镇扩权带来的“隐性违规”，建构权力运行的有效机制，使得权力运行既有规范又有效率，既保障发展又保护干部，成为各中心镇体制创新面临的新问题。

二、以规制创新推进权力规范运行

“规制”（regulate），包含有“规整”、“制约”和“使有条理”的含义，规制是表明主体对某一事物企图达到一定的状态的矫正设计。自强镇扩权以来，钱清镇就中心镇权力规范运行进行了积极的探索，在绍兴市、县纪委的指导下，紧紧围绕“强镇扩权”和“规范用权”，按乡镇机关权力运行“五有一化”（有规则、有程序、有监督、有测评、有追究和公开化）总体要求，深入开展“中心镇权力运行规范化建设”的探索与实践。通过权力制约权力、权利制约权力、道德制约权力、法律制约权力相互协调的治理结构，将多种制约权力的途径结合起来，找到了一条自我约束、自我监督的中心镇权力规范运行的新路。初步形成了以“公开透明”为原则、“廉洁高效”为目标、“五个坚持”为构架的“钱清规制”。

（一）坚持权为民用，以道德规范权力

正确的权力观是规范权力运行的思想基础。以正确的权力观、道德观来规范权力运行，是中华民族悠久的传统。钱清镇充分利用了钱清历史上的清官廉政文化资源，开展了“以道德制约权力”的廉政文化建设。他们参与推出廉政新编越剧《一钱太守》；拨出专项资金，建成了“一钱太守纪念馆”廉政教育基地；通过“五个一”（一台戏、一长廊、一警语、一“警”行、一“廉”诺）廉政文化工程，教育引导广大党员干部学清官廉吏，树立正确的权力观、利益观。

同时，钱清镇确立了“高危岗位用‘贤人’”的干部提拔制度。对现有机构和职能进行排查，将现有情况按照“有职有权、无职无权、有职无权、职大权小、职小权大、无职有权”进行分类，特别是对“高危岗位”进行排序，以“德为先”的原则将“德干部”放在“关键岗位”和“高危岗位”上。实践证明，在单纯依靠权力制约权力、用制度规范权力缺乏有效性的困境中，干部的“自我约束”极其重要。

（二）坚持权限法定，依法律规范权力

权力有边界是规范权力运行的前提条件。钱清镇坚持权力法定，遵循“法无授权即禁止”原则，提出一切权力必须由法律、法规、规章和条例赋予。明确镇机关各部门权力设置的法律依据，对中心镇的183项权力进行分类梳理，列出每项权力的法律依据或正式文件来源。进一步明确中心镇领导和各部门的权力清单，强调任何集体用权主体和个体用权主体都不得任意增设权力，做到既不越位、错位，也不缺位、不到位。

（三）坚持用权公开，靠监督规范权力

钱清镇要求权力的运行公开透明，旨在将权力的运行置于阳光下，自觉接受社会监督，提升政府公信力，保证权力的纯洁性。镇党委、政府做到重大事项集体决策，执行过程“透明化”，权力运行“三公开”，即公开办事制度；公开运行流程；公开重要信息。

钱清镇还把“例外公开”作为加强机关权力规范运行的新探索，作为提高权力透明度、深化行政行为监督的新尝试。做到例外事项的商谈，要有第三人在场；开具工程联系单，要向纪委备案；所有例外事项事后必须公开。

（四）坚持行权规范，按程序规范权力

所谓行权规范，一方面，权力的行使要符合统一的规范；另一方面，权力的行使也要符合既定的程序。在权力行使统一规范方面，钱清镇重点设置了党政“一把手”的个体行权规则，主要是实行“三不直接”、“三个直接”和“末位表态”制度。“三不直接”，即党政“一把手”不直接分管财务，不直接分管工程项目建设和物资采购，不直接承诺同意事项。“三个直接”，即党政“一把手”对财务实行直接审查、对同意事项实行直接审查、对各类信访举报实行直接督办。“末位表态”，即“一把手”在集体决策过程中做到“末位表态”。

在权力行使程序化方面，钱清镇按照“制度程序化、程序轨迹化、轨迹透明化”的要求，推进民主管理程序建设，促进权力运行规范。一是制度程序化，分别对“重大事项决策、干部考核任用、工程项目招投标、政府物资采购、财务审批、奖励扶持资金安排、公务接待”等事关人权、事权、财权的几个方面，科学设定程序。二是程序轨迹化，特定事项运行的每一道程序，必须以有效的文本资料（如会议记录、会议纪要、公示公告文本、审核签字手续等）加以印证，否则就是违反程序规定。三是轨迹显性化，即必须按程序的规定步骤实时公开各道程序运行的轨迹，让群众监督程序，以程序规范权力。

（五）坚持权力制约，用责任规范权力

钱清镇一方面加强了权力监督社会化，围绕用权监督设立了一系列制度。包括“一把手”对下面权力主体的上下监督，镇纪委、人大、政协对党委政府的同级监督，人民群众对机关权力运行的社会监督，邀请上级审计机关对易发腐败领域的资金运行进行同步审计等，努力做到用权监督社会化，努力减少权力寻租机会。

另一方面，实施规范用权的责任追究。一是设定工作职责。确定《年度“百项履行职责”责任书》，规定具体工作职责和事项，做到职责清晰，权责统一；二是考核重点工作。确定《年度“百项挂牌工作”责任书》，明确与工作名称相应的工作内容及要求，做到任务明白，要求明确；三是追究失职事件。确定《年度“百项追究事件”责任书》，明确具体追究事件的内容，做到激励有方，考核到位。

三、规范用权促进了中心镇的科学发展

（一）规范用权促进了廉洁从政，改进了部门作风

“钱清规制”通过强化权力观教育，树牢正确的用权理念；改革乡镇行政体制，科学设置权力边界；健全相关法规制度，促进权力规范运行；实行阳光操作，公开权力运行；加强权力监督，形成权力运行监控机制等举措，为“强镇扩权”创造了良好的廉洁从政环境。“强镇扩权”实行以来，全镇党员干部勤廉意识明显增强，牢固树立了“勤政廉政、执政为民”理念，讲党性、重品行、作表率，部门和行业风气不断好转，不依法行政，违规决策，行政不作为或乱作为行为明显减少，群众满意率进一步提高，干部队伍总体上保持了高效做事、清廉为民的作风。

（二）规范用权提升了政府公信度，密切了党群关系

“钱清规制”以“公开化”和“阳光下”为重心，打造透明的权力运行新环境规范权力运行流程，以流程的公开透明和在其具体执行过程中做到清晰明了，将重大事项、重大决策、重大工程的知情权、参与权、监督权交还给百姓，接受各界监督。流程的制定与公开、监督制度的体系化不仅强化了权力规范运行的依据，而且大大提高了重大事项落实的效率，使钱清在“五个坚持”权力规范运行的实践基础上达到“六有效”：规则落实有效应、程序运行有效率、权力监督有效能、评估结果有效度、责任追究有效果、公开做法有长效。政府公信度得到了较为明显的提高。

（三）规范用权提升了干部素质，提高了行政效率

规范用权打破条块分割的管理体制，合并镇机关的多个职能办公室到相关领导小组，构建党委政府“权责统一、精干高效”的“2+7”工作领导小组，实行“以块为主、条块结合，权力重组、监督加强”的管理运行机制。在镇机关全面推行“分层级”、“分时段”的“三百工程”的考核制度。行政管理体制的理顺和考核到人，体现了权力运行的“职能-执行-追究”一体化，既发挥了机关干部的主观能动性，又提高了工作和服务面向基层的行政效能，为建设创新型、高效型、服务型、清廉型的责任政府做出了有益尝试。权力的规范运行特别是绩效考核和问责追究机制的健全，促进机关干部激情干事、创新成事、干净干事氛围的形成，干部的服务能力和责任意识明显增强，基层政府的执行力、公信力明显提升。钱清镇连续两年被评为市级效能建设示范镇，2009年又被市委市政府授予“勤廉双优”示范乡镇称号。

（四）规范用权促进了城乡统筹，推进了科学发展

“强镇扩权”和规范用权极大的推动了钱清镇经济社会平稳持续较快发展，2009年实现地区生产总值80.35亿元，增长10%；财政收入7.52亿元，增长6.06%；工业投资1309亿元，增长28.9%；工业销售收入374亿元，增长10.5%；原料市场交易额316.5亿元，增长12.3%；村级平均可支配收入470万元，增长10%；农民人均收入16268元，增长10%。十大重点工程扎实推进。全镇数字电视改造工程全部完成，村村通广播工程全面实施。村村建有社区卫生服务站室，家家建有个人健康档案，镇村社区卫生一体化管理进一步深化。社会保障进一步完善，群众幸福指数进一步上升。

四、以乡镇规范用权推进中心镇各项建设

（一）把规范乡镇权力运行作为推动中心镇经济社会发展的重要推手

经过去年国际金融危机的冲击，今年，绍兴市经济虽然部分经济指标环比出现回升，但同比仍处于回落，经济下行压力依然存在。加快经济转型、促进社会和谐、推进率先发展的任务依然十分艰巨。在这样的形势下，推进政府自身改革和建设，规范政府权力运行的意义显得尤为重大。只有建设一个进取有为、勤政廉政、务实高效的政府，才能够更好地凝聚人心，有效协调各方面行动，形成全社会合力，战胜面前的困难和挑战。作为城乡统筹发展前沿的中心镇，积极实施规范权力运行，会有利于乡镇公开公正履行政府职能，为经济复苏创造良好市场环境；会有利于落实国家改善民生的政策措施，有效地维护基层群众切身利益；会有利于强化对行政机关廉洁高效的制约监督，减少不必要的支出，确保资金用到最急需的地方。为促进经济发展提供强有力的保证。

（二）把规范乡镇权力运行作为抓好农村基层党风廉政建设的重要抓手

农村基层党风廉政建设涉及面广，任务多，责任重，千头万绪抓什么？新形势下农村基层党风廉政建设面临许多新情况、新问题，要求我们拿出新思路、新办法。党的十七届三中全会明确提出，要以规范和制约权力运行为核心，加强农村党风廉政建设，为推进农村改革发展提供重要保证。党的十七届四中全会进一步提出要健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明。钱清的实践证明，规范权力运行是推进农村基层党风廉政建设的有力抓手。

中心镇扩权之后，乡镇干部的权力增加了，乡镇干部手中有了原来县级部门的权力，权力的运行成了党风廉政建设的风险集中点。“钱清规制”推进了乡镇权力运行中的的决策程序化、操作公开化、监督制度化，对乡镇人、财、事三大权力运行实施制度全覆盖，不光对中心镇的权力进行了有效的规范，而且对村一级、基层站所一级党风廉政建设起了很好的示范作用，为推进农村基层党风廉政建设提供了领导机制、协调机制和激励机制。

（三）把规范乡镇权力运行作为保持农村社会稳定的重要举措

保持社会稳定是今天的大局。中外历史都证明了，权力制约是保持社会稳定的不可忽视的重要因素。通过规范权力来约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，对政治、社会的稳定有着重要的促进和推动作用。在农村，少数干部的以权代法、权钱交易、徇私枉法、滥用职权，往往是造成群众上访乃至群体性事件的重要原因。诸如农村土地承包、土地征收、土地流转、耕地保护上的侵权行为；涉农乱收费、乱罚款、集资摊派；挤占、挪用农业补贴、扶贫资金、新农合补助资金、农村低保资金；对农村集体土地、资产、资源的不当管理和处置等都会引起农民对行权者的不满，以至引起社会不稳定。而权力运行规范化因为行权的程序化、公开化，问责化，必然较好的遏制权力运行中随意裁量、处事不公、以权谋私，更多地重视民意、体察民情、关注民生，认真解决损害群众利益的突出问题，维护社会和谐稳定。

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（责任编辑 刘华安）

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1008-4479（2010）06-0073-04

22010-08-12

钱子健，中共绍兴市委党校副教授，主要研究方向为中国政治和地方政府管理。