孙琼欢

宁波市服务型政府构建的路径选择

孙琼欢

（中共宁波市委党校，浙江宁波315012）

服务型政府构建一直是各级政府在实现政府职能转变，加大行政管理体制改革的力度所追求的目标，宁波市政府自改革开放以来也一直致力于服务型政府的构建，并卓有成效。今后在服务型政府构建的进一步推进中，要通过制度创新，加强政府效能方面制度安排，进一步加强政府对于民众需求的回应力度，优化财政支出结构，加大公共财政建设力度等。

宁波；服务型政府；制度创新

服务型政府构建一直是各级政府在实现政府职能转变，加大行政管理体制改革的力度所追求的目标。自从市场体制构建、市民社会发育以来，各级政府都在积极探索构建服务型政府的路径。宁波市在构建服务型政府过程中，在政府职能转变，加强社会管理和公共服务职能，以及服务方式的以民为本方面进行了一系列的探索，并卓有成效。今后在服务型政府构建的进一步推进中，要通过制度创新，加强政府效能方面制度安排，进一步加强政府对于民众需求的回应力度，优化财政支出结构，加大公共财政建设力度等。

一、以公共服务型政府作为地方政府总体目标的依据

“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。宁波市把公共服务型政府建设作为地方政府建设的总体目标，有其合理性和可行性。这种合理性和可行性不仅表现在理论层面，而且表现在宁波市当前的经济和社会发展状况和现有的制度基础。

第一，从理论上看，构建服务型政府符合政府权力来源和合法性的相关理论。从社会契约论的观点来看，政府权力是社会主体以社会契约的形式共同让渡的结果，而公民让渡这种权力的目的在于维护社会秩序，并同时享受政府由此带来的公共服务产品。从这一理论基础出发，现代政府存在和发展的合法性根源之一在于，按照公民的意愿和偏好，为公民提供公共物品和服务。从这一角度来说，政府部门产生、存在和运转的重要理由，就在于它要提供令人满意的公共物品或服务，而这种公共物品和服务是通过市场解决不了的。

第二，从目前宁波市的经济和社会发展状况来看，选择公共服务型政府作为改革的目标也是具有可行性的。宁波市地处东部沿海的发达地区，2009年全市实现地区生产总值4214.6亿元，完成财政一般预算收入966.2亿元，其中地方财政收入432.8亿元；市区居民人均可支配收入27368元，农村居民人均纯收入12641元。而且就其经济结构而言，宁波市非公经济比例高达90%以上，经济发展的市场化水平较高，这些都对构建宁波市的服务型政府提出了更高的要求，而且也为其构建服务型政府奠定了更为良好的基础。与此同时，宁波市下辖的各县域经济也较为发达，各县（市、区）实力普遍较强。各县（市、区）全都进入了“2009年中国百强县排行榜”，慈溪、余姚、宁海、象山、奉化市在全国分别居第7、11、72、79和91位，县域经济在全市经济中所占的比重超过了40%.。良好的县域经济发展，既为宁波市开展服务型政府建设提供了扎实的物质基础，同时，也对各级政府加强服务型政府建设提出了更高的要求。无论是从宁波市作为一级政府的地位来看，还是从其经济发展和社会发育状况来看，宁波市政府都应该把政府职能转变为提供公共物品和公共服务，这方面的服务主要是包括公共安全、公共卫生、环境保护、教育、社会福利、社会保障、文化娱乐等。

第三，从政治上讲，公共服务型政府的构建也符合目前执政党提出来的构建社会主义和谐社会，构建小政府大社会治理模式的需要。结合政府发展的实际，小政府指的是有限政府，即把政府的职能限定在一定的范围之内，能由市场方式解决的就由市场解决。同时小政府还是一个机构精简，高效行政，优质服务，以民为本的政府。而大社会指的是社会在其经济、政治、及其文化生活等各个领域都拥有其足够的自主性和自治能力。通过这种社会自身的自治能力就能够化解社会矛盾，解决社会问题，满足社会需求。只有通过服务型政府的构建，才能把政府从全职全能的管制型状态中解脱出来，给社会的发育孕育足够的空间，实现政府与社会之间的强强互动。

二、宁波市服务型政府建设的现状

改革开放以来，宁波市不断推进行政管理体制改革，转变管理理念，加强服务型政府的构建。总体来看，与全国副省级城市和周边城市相比，宁波政府工作处于相对领先地位，政府管理与制度竞争力位居前列，部分指数如产权保护制度、政府服务能力名列第一。就目前宁波市建设服务政府现状而言，在以下几个方面卓有成效。

第一，加强政府职能转变，变管制型政府为服务型政府。

1．加强行政审批制度改革。1999年以来，宁波先后进行了三轮行政审批制度改革，行政审批事项从1999年的1289项削减到2000年的688项，再削减到2005年的278，减幅达到78.4%，办理时限平均提速40%。宁波市制定并且实施了《宁波市深化行政审批制度改革实施方案》，将政府及政府部门的所有行政审批事项进行全面清理。到了2007年底，宁波市的行政审批项目就从2005年的464项削减到278项，其中取消或者转变管理方式的事项则达65%。至2009，市级部门承担行政审批职能的处室减少了近7成，11个县（市）区中承担行政审批职能的科室减少了近6成，使多数部门有更多的人力和精力转移到日常监管和行政服务上来。

2．政企、政事、政资分开迈出了重要步伐。在政企分开方面,政府各级部门不再直接管理企业,对于以前所创办的经济实体,政府组建资产监管机构，承担监管职能；在政资分开方面，构建现代企业制度，努力实现政资分开，减少政府部门通过资产纽带对企业单位的直接干预；在政事分开方面，推进行政干部选拔任用和政绩考核机制改革，通过完善选拔考核标准和方式，促进政事分开，推动政府职能转变。

3．社会管理和公共服务职能逐步加强。宁波市在服务型政府的创建中，逐步建立和完善了包括农村在内的社会保障机制、利益协调机制，矛盾疏导机制以及突发事件应变机制，大力推进了教育、卫生、科技、文化等社会事业的发展；完善基本保障制度。宁波市构建了覆盖城乡的城镇职工基本养老和医疗保障制度。

第二，政府的服务意愿由原来的政府主导型转向了民众主导型。

服务型政府的服务意愿由原来的政府主导型转向了后来的民众主导型，其意指政府在提供公共服务的时候，更多关注的是人民的利益和诉求，而且服务的绩效如何也由民众来进行评价。就如有些学者提出来的，“由广大人民来决定要不要政府服务？要政府服务多少？人民需要什么？政府就应该提供什么，而不是政府可以提供什么，人民就得接受什么？”

判断一个政府是不是服务型政府的最可行的、最根本的依据就是在公共服务中政府与公民的关系，即在政民关系中，到底是官本位还是民本位，政府本位还是社会本位，权利本位还是权力本位。宁波市在构建服务型政府过程中，也在努力实践着这种转变。

1．进行政务公开，确保民众的知情权。政务公开，这是实行服务型政府从政府主导向民众主导的基础性工程。1998年7月宁波市政府制定并且出台了《宁波市推行政务公开制度工作方案》，明确了政务公开的的主体和范围，以及政务公开的内容。2004年，宁波市政府为了进一步深化政务公开工作，下发了《关于全面实施政府“阳光工程”的决定》，进一步加快政务公开的步伐。2008年宁波市政府加强了信息公开的力度，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《宁波市政府信息公开规定》，颁发了《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市申请公开政府信息若干规定的通知》。

2．逐步落实了重大事项民主科学决策机制。按照“科学执政，民主执政，依法执政”的要求，宁波开展了“三重一大”保廉工作，明确规定：除依法应当保密的事项之外，重大决策事项，要通过举行讲座会、听证会、论证会等形式，听取意见，保障公众对决策事项的知情权，参与权与监督权；充分尊重专家的意见，涉及专业性、技术性较强的重大决策事项，必须进行专家咨询和论证，并视情听取民主党派、工商联的意见；明确了重大决策事项的提出，论证、审议、决定、公布以及实施，必须有严格规范的程序；建立完善重大决策后评价制度和责任追究制度。顺利打造了“阳光政府”，制定了“阳光法则”，推进了政务公开，加快了电子政务建设，切实保障了群众的知情权、参与权和监督权，不断增强政府透明度、公信力。

3．加强了立法的科学化和民主化。宁波市加强了立法的民主化进程，改变了原来立法的部门化倾向。宁波市人民代表大会常务委员会，从十二届人大开始就设立了法制委员会，并开始聘请专家学者和法律界的知名人士，使之介入到立法程序中，并且通过立法听证的实施，征求各方面的意见，使得法律能够凸显民意，加强了立法的民主化进程。

第三，构建以民为本的服务方式。

1．改革了行政审批方式。为了与行政审批改革相配套，各单位相继探索了集中办事大厅和窗口受理的审批模式，建立了投资项目集中办理中心，企业登记注册并联审批中心，实行行政审批“窗口受理制度”。这种一站式，窗口式的审批模式，明晰了审批流程，方便了群众，提高了办事效率。到2007年底，宁波基本上已经构建起了以市本级行政服务中心为龙头，县市区行政服务中心为主体，部门专业服务中心和镇乡便民服务站为补充的，覆盖城乡、功能明确、门类齐全的行政服务体系。这一体系承担了全市80%以上的行政审批功能，大大方便了群众办事。

2．构建经济社会发展服务平台。宁波市从2001年7月开始，在市和县（市）、区分别建立了经济发展服务中心、行政审批中心、便民服务中心等机构，与此同时，还创新出了一套“一门受理，告知承诺，证照同步，全程监控”的工作机制，实现了政府机关职能从事前审批到事后监管的重要转变。目前宁波已经形成了以行政服务中心（集中服务平台），招投标中心（阳光工程平台），96178投诉中心（公众监督平台），“81890”服务中心（公共服务平台）、政府采购中心（透明交易平台）为主要载体的经济社会发展服务平台，为全市经济社会的发展提供了高效、规范、便捷的服务。

3．积极推进电子政务工程建设。宁波市引入现代信息技术，推动传统政府向电子政府转变，为政府行政效率和质量的提高提供了技术支撑。就目前宁波而言，已经启动了网上行政服务中心，数字中心、数字认证中心等项目，初步建成了宁波政府电子口岸。

三、进一步制度创新，构建宁波市服务型政府

第一，加强政府绩效评估方面的制度安排。

政府绩效评估是对政府行政结果进行测量，强调对结果的重视，从而最终通过绩效的是否完成来体现行政机构和管理者的责任。绩效评估所体现的放松规制，并不是不要规制，而是寻求一种新的公共责任机制，既要放松具体的规制，又要谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对社会公众负责，对结果负责，既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。

宁波市在构建服务型政府过程中，在现有的政府绩效评估基础上，可以作以下方面的创新。1、完善绩效评估立法，逐渐形成制度化、法治化的政府绩效评估体系。从立法上明确政府绩效评估的地位，促进政府日常政策评估的经常性和制度化，把政府绩效评估的内容、形式、范围和方式等，以制度的方式规定下来。2、构建多元化的绩效评估主体，形成政府评估与民间评估，政府外部评估和政府内部评估相协调的评估体系。3、强化政府部门的目标责任制，改进民主评议机关的办法，扩大群众参与比重，引进电子政务，积极开展网上评价等，加强评估群众化。4、重点提升评估专业化，加快引导组建政府绩效评估专业研究机构，建立科学评估体系，政府择优委托专业机构独立进行政府绩效评估，评估结果由媒体公布，接受群众监督。厦门市思明区政府的“公共部门绩效评估管理系统”，山西省运城市的“新效率工作法”，武汉市汉口区的“电子绩效考核管理系统”，这些均对我们宁波市加强政府效能，加强其责任政府的建设有着良好的示范典型意义。

第二，培育第三部门，实现政府和社会的合作共治。

长期的行政实践说明，政府无法有效提供全部私人物品，政府能力是有限的，不可能承担公共服务的无限责任。由此，需要把市场主体和其他社会主体引入到公共服务的供给中，以强制性竞争投标、行政合同的方式提供公共服务，政府在此承担的只是一种监管责任。政府只有与民间社会多元主体相互依赖，共同合作才能实现对社会的最大治理。

宁波市政府从20世纪90年代开始，就开始致力于非政府组织的发展和市民社会的培育。从20世纪90年代开始，宁波的经济签证类的机构开始与政府脱钩，转为相对独立或者名义独立的中介组织，意味着政府寻求与非政府组织合作，寻求社会最大治理的努力。除此之外，宁波一些非政府组织已经有了相当程度的发展，为政府与社会合作治理提供了良好的社会基础。据宁波市民政局的网站公布的统计数据，截至2009年底，全市共有本级社会团体1813个，这些团体在参与公共事务，表达群体利益，发展各种公益性事业和互助性社会事业方面发挥着重要的作用。截至2009年底，全市市一级民办非企业单位（民间组织）2687个。就目前宁波的实际情况而言，这些社会力量的发展还缺乏整体的规划、规范和引导，其发展速度远远跟不上整个社会事业和公共事务发展的需要，远远跟不上政府职能转变的需要。宁波在以后的服务型政府的构建过程中，应该不断地增强第三部门在社会管理职能方面的作用，通过培育非政府组织和中介独立机构，实现政府职能转移，打造有效政府，实现政府与社会之间的强强互动。

第三，增强政府对于民众需求的回应性。

1．构建多元化的利益表达渠道。人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国现有的政治体制框架下，民众进行利益表达的有效制度安排。宁波市已经发展出较为成熟的人民代表大会制度和政治协商制度中的利益整合机制，已经发展出了比较完善的人大代表建议和政协提案办理制度，基本做到政府对人大代表的建议、政协委员的提案件件有回音、有结果。宁波市在以后的服务型政府构建中，可在现有的制度安排基础上，再拓宽民众的利益表达渠道，如，发挥网络的作用，搭建政府与民众沟通的网上平台，如开设市长信箱，了解民情民意，如建立社区民情反映机制，加强对基层民众的利益整合等。

2．进一步加强对于政府的监督力度。（1）必须进一步强化行政执法责任制，明确行政机关的执法职权、执法标准、执法程序和执法责任。建立健全评议考核和责任追究机制，积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法，促进和监督行政机关及其执法人员认真履行职责，保障法律、法规和规章的有效实施。（2）进一步构建多元的政府工作的监督体系。加强人大监督。要求政府定期向人大报告工作，接受其监督和质询，认真办理人大的各项议案和建议；加强人民政协对于政府的监督，要求认真及时办理政协提案和建议；加强司法和监察机关对于政府工作的监督。这就要求行政机关对于人民法院受理的行政案件，行政机关应当依法按时答辩，出庭应诉，自觉履行生效的行政判决和裁定，倡导并且逐步推行行政首长出庭应诉制度。

3．建立民众参与型的立法制度。就目前宁波立法民主化的现状而言，人大在制定地方性法规和地方政府在制定行政规章时，立法座谈会或讨论会是不规范的，程序也比较随意，而且立法公开程度不够。宁波市要加强政府对民众需求的回应性，加强民主立法是一条有效路径。（1）适当扩大提出议案的主体范围。提出法律议案的主体不再限于《立法法》所规定的几个主体，还应该重视普通公民的立法权。一定数量的公民或社会团体、经济组织应当有权向权力机关和地方政府提出制定地方性法规和地方性政府规章的申请。本人认为宁波市在此方面可以作一些具体的运作机制和程序性的探索。（2）完善立法听证制度。宁波市已经启动了立法听证程序，但需要通过制度创新对于立法听证的范围、立法听证的主体以及立法听证的方式和立法听证的效力进行更为详细的规定。（3）完善立法公开制度。立法公开包括立法性文件的公开以及立法会议的公开。宁波市基本已经实现了对立法性文件的公开，但对于立法会议的公开却缺少规定。如何明确各级、各类立法机关举行的立法会议公开的范围、公开的形式，例外情况，社会各界参与上述公开范围内的会议必要程序等，是今后制度创新的一个重要内容。

第四，优化财政支出结构，加大公共财政建设力度。

公共财政体制是公共服务型政府的重要保障。强化政府公共服务职能,必须调整财政收支结构,加大政府对公共服务的财政投入。各级财政在财力安排上,应体现公共财政的要求,财政支出的增量部分应主要用于加大对公共资源贫乏地区的公益性、基础性领域投入和用于社会保障领域的投入。但就目前宁波市公共财政建设现状而言，政府在财政投入上主要偏重于营利性的生产建设性项目，作为地方公共财政支出应力保的重点，包括社会保障、抚恤和社会福利救济费、医疗卫生等的投入，虽然都有一定的增幅，但其在支出总数中占的比例相对偏小。如2009年地方财政一般预算支出506.1亿元，其中一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、医疗卫生等分别支出76.6亿元、37.9亿元、77.1亿元、17.0亿元、30.6亿元，占财政总支出的47.2%。面对这样一种状况，在建立公共财政体制过程中，我们应该优化财政支出结构，加大对新农村建设，教育，医疗卫生、科技、文化与社会保障、民政事业、安全生产，环境保护，生态补偿，公共基础设施建设等方面的投入。

注释：

（责任编辑 刘华安）

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1008-4479（2010）06-0056-05

2010-07-12

孙琼欢，女，中共宁波市委党校副教授、博士。