马西恒

（中共上海市委党校,上海 200233）

一、转变经济发展方式存在动力问题

改革开放之初，适度拉开收入差距成为追求发展效率的重要制度创新，也由此形成了延续至今的经济增长模式和社会利益格局。当前，转变经济发展方式的任务已经变得越来越紧迫。全球金融危机带来的巨大压力向我们证明了提升中国经济竞争力、开发中国国内市场的紧迫性，哥本哈根世界气候大会上的激烈争吵也向我们展露了经济发展方式问题向国际政治问题转化的端倪。新的形势无疑进一步凝聚了国内共识：加快转变经济发展方式，实现经济与社会协调发展和产业结构优化升级，不仅关乎中国经济发展的现实活力，更涉及中国经济在全球格局中的地位以及未来的可持续发展。

然而事实告诉我们，共识是一回事，落实到行动又是一回事。从1994年国家制定“九五”规划时提出转变经济增长方式的问题，到党的十七大提出转变经济发展方式的任务，至今前后16年，我国经济发展既没有摆脱重速度、重数量、轻质量、轻效益的“两重两轻”格局，也没有根本脱离高投入、高消耗、高排放、低效率的“三高一低”轨道。转变经济发展方式“没有实质性进展”，[1]原因恐怕不在于政府的宣传和规划不力。这些年来，各级各地政府出台的产业升级规划、科技创新和成果转化计划、各类配套优惠政策等等不可谓不多，只是取得的实际成效一直难如预期。出现这种情况，应该从市场的资源配置机制去理解。市场经济条件下，政府掌管宏观调控却不能直接配置资源，转变经济发展方式终究要由企业和劳动者来承载。从这一角度则不难发现，迄今为止，企业界热火朝天追求经济发展方式转变的局面并未形成，社会公众也尚未把转变经济发展方式作为热切的期待。在转变经济发展方式的行动上长期存在“政府热，民间冷”、“学术界热，企业界冷”的局面，意味着我们在转变经济发展方式的问题上遇到了内生动力不足的瓶颈制约。

二、关键是突破利益格局中的路径依赖

一种发展方式的形成总是有其社会经济基础的，这包括资本、劳动力、技术、资源等要素供给状况和这些要素持有者之间的利益关系。改革开放以来的30年中，我国经济年均增长率高于9%，背后有两个重要支柱，一是由庞大而廉价的劳动力队伍提供的“人口红利”，[2]二是由政府在主导市场化进程中提供的“政策红利”。后者主要是指政府在保留部分领域国有垄断的同时，为了招商引资、吸引人才而提供的较低的资源价格、较低的劳动者保障和较高的税收优惠及财政补贴。“政策红利”和“人口红利”共同作用，确立了一种向资本和管理人才倾斜的利益格局，解决了普遍贫困背景下的资金和人才短缺问题，激发了生产要素的有效组合，也帮助中国企业降低了成本、形成了低价竞争优势。但廉价而充裕的劳动力同时也是普遍低素质的，只能支持技术含量低的劳动密集型产业。把能源价格和劳动者保障控制在较低水平，也为资源消耗型产业的扩张提供了便利。我们正是依靠这样的低端产业体系形成了以加工贸易为主的出口外向型经济增长方式。

历史地看，这种模式适应了中国发展初期的社会和经济条件，刺激了中国经济快速、稳定增长，为我国的资本积累做出了重要贡献。但是既定的制度安排和利益格局也使这种增长方式形成了严重的路径依赖。由于从国有垄断企业到民营中小企业存在许多层级并分别享有不同的政策待遇，企业就更倾向于争取权力保护而不是竞争社会责任的担当。由于刻意维持较低的劳动力和资源、能源价格，低端产业就更倾向于规模扩张而不是内涵提升。由于劳动者、消费者和社会整体的权利与利益保障不足，国有企业可以依靠行政垄断获取超额利润，民营企业可以选择操作劳动者报酬和工时、向社会转嫁环境代价、降低产品质量等方式控制成本。现在，尽管已经面临其他发展中国家越来越激烈的同类产品竞争，中国企业仍然很容易选择这些轻车熟路的老办法维持低价竞争策略，回避转换发展方式的困难和风险。在这种格局下，企业不会产生转变经济发展方式的足够动力，原有增长模式的社会经济基础却可不断被复制。劳动者收入和保障长期保持低水平，导致内需的扩大与消费市场的升级十分缓慢，大众消费几乎被限定在了基本生活必需品上。劳动者及其家人为生存所累，导致在教育、技能、健康等方面的投入受到限制，劳动力再生产几近于低素质、低水平的简单再生产。最为可见的变化当属迅速增长的财富总量，但它主要集中在少数人手中，在缺乏更高层级市场牵引和人力资源支撑的情况下，不仅难以转化为转变发展方式的实业资本，反而在现实利益格局的诱导下成为投机性资金的来源。这样，我们不得不面临一个尴尬的现实，过去30年的经济增长其实并未培育出足以支持发展方式转变的人力资本、社会资本、创新成果和消费市场。通常所谓这种模式下有增长无发展，道理也在于此。

在这样的现实基础上，如果单靠政府一厢情愿的热情，试图通过优惠政策引进资金、人才和技术去转变经济发展方式，本身就是现有增长方式下的惯性思维，可能与转变发展方式背道而驰。一些地方试图用抓GDP那样的短期政绩冲动去抓产业升级，指望在产业结构调整和产业技术升级方面实现飞跃，却没有更高素质人力资源的支撑，没有更高层级有效需求的拉动，没有更适合专业人才的社会文化环境，结果自然难以形成有竞争优势的新的要素组合，也难以吸引大规模投资来建构期望中的高新技术产业。其实，即便依靠招商引资实现了产业结构升级，也会因脱离本地劳动力的就业能力而无法提高当地就业率，甚至还可能造成大规模的结构性失业，造成对普通劳动者就业机会的剥夺和新一轮的民生压力。这样的转变发展方式，投资者不会有多大兴趣，劳动者和社会各方更不会有多大兴趣，自然缺乏动力和可行性。因此，转变经济发展方式绝不是一个纯粹的经济问题，如果漠视现实社会条件和各方切身利益，无视经济本身即是社会的利益关系，转变经济发展方式只会缘木求鱼。

党的十七大报告规划了经济发展方式转变的方向和目标，提出“促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”。[3]（P22）这三个转变的精义是，转变经济发展方式本质上是对推动经济发展的手段的调整，是一个不断优化经济发展动力机制的持续过程。正是在这个意义上，转变经济发展方式才成了具有全国普适性的任务，而不再是个别发达地区才能做到的产业结构升级。同时，这三个转变的表述也隐含了建构新型发展动力机制所需的途径或基本条件。要使消费成为经济增长的强大拉力，就必须不断增加普通劳动者的收入，带动大众消费需求的扩大和升级；要使一、三产业与第二产业协同带动经济增长，就必须调整初级产品包括农产品的价格形成机制，同时让大众有足够的收入和闲暇时间去享受劳务服务；要使科技进步、劳动者素质提高和管理创新成为经济增长的主要依靠，就必须不断扩大对技术研发、教育培训、科学研究的投入。这意味着，保护劳工权益、提高大众福利与振兴经济不仅并不矛盾，而且可以相辅相成。换句话说，作为当今时代的两大任务，转变经济发展方式和加快推进以改善民生为重点的社会建设是一体两面、不可分离的。

由此看来，转变经济发展方式的根本途径是调整现有发展方式赖以延续的利益格局。只有让最大多数利益群体从转变发展方式中获得好处，才能激发趋向新型发展方式的内生动力，最终突破现有发展方式的路径依赖。政府在寻求经济发展时应不断追问以下问题：怎样面向未来的产业发展提升本地劳动力的就业能力和就业意愿？怎样在发展中平衡劳资利益关系，让企业自觉关心劳动者素质、保障劳动者权益？怎样干预投资者对技术创新、管理创新的投入，增强其意愿和动力？这些无疑都与基本的利益格局和制度安排密切相关，都与让全体人民共建共享和谐社会、追求全面协调可持续的科学发展的基本精神密切相关。

三、转变经济发展方式的社会政策建议

把转变经济发展方式的着力点转到调整利益格局、塑造内生动力上，我们就从长期强调经济建设是解决社会问题的基础，走到了通过社会建设解决经济问题的阶段。这意味着转变经济发展方式除了要有科学的经济政策予以推动，还必须有完善的社会政策予以支持。根据发展型社会政策的原则，社会福利资源应重视对生产性社会计划的投资，力求促进人力资本、就业、劳动技能和社会资本的提升，使大众有能力通过参与经济活动获得收入并承担社会责任，[4]从而使经济发展获得必要的社会促动力和要素支撑。这要求社会建设也应超越单纯的道义原则，充分体现促进经济发展的社会投资效益，如此才能使市场经济中的资本所有者和经营管理者乐于分担投入。我们应以发展型社会政策为范式，建构支持经济发展方式转变的社会政策体系。

第一，提高政府整合经济政策与社会政策的能力，保障经济发展与社会发展相协调。过去30年中，政府在刺激GDP增长方面颇有成效，社会对政府的职责履行与政策能力却颇有微词。一方面，政府过于热切地介入企业的投资、项目甚至产品品种，帮助企业拼设备、拼成本、拼利润，却对企业的安全、环保、质量和技术标准管制不足，对帮助企业改善发展环境、提升要素质量也着力甚少，从而使得经济政策无益于经济发展的长期战略。另一方面，政府的社会政策往往在问题凸现时才应急性、运动式、个案化地制定和实施，在维护稳定的政治名义下不计成本，造成社会管理和公共服务的功能缺失、政策矛盾、资源紧张。整合经济政策与社会政策，关键是把人放在发展的中心位置，着力提升政府的公共性。政府应下决心退出私人性质的经济社会微观领域，着意保持面向既有利益格局的超越性，使调节利益关系成为促进社会公平、激发经济活力、引导产业发展的枢纽领域。应将人力素质、社会资本、公共环境作为社会政策和经济政策的交叉领域，在制定和实施经济政策时考虑社会效益，核算中长期社会成本；在制定和实施社会政策时考虑经济成本，核算中长期经济收益。

第二，增加公共服务投资，把人力资本作为促进就业与经济发展的融合点。对社会来说，就业是民生之本，更好的民生需要就业技能的普遍提高；对经济来说，人力是生产的要素，更高的产业需要人力素质的普遍提高。如此理解才能解决扩大就业与产业结构升级之间的矛盾。因而在全球化背景下，教育、医疗、社会保障等基本公共服务作为让居民普遍分享经济成果的福利项目，同时也通过培养高技能和有创新意识的劳动力增强了国家的竞争力。[5]政府应大力增加对公共服务的投入，满足大众提高生活水平和质量的需要，不断地提高劳动者素质、增强创新能力、改善发展环境。尤其要针对教育体系中的薄弱环节，优先发展面向大众的中等职业技能培训，解决劳动力供给两头过剩、中间缺失的结构性问题。此外，国内人才和劳动力流动偏向于大城市，不只是因为那里的机会和工资福利，还因为大城市集中了最多的公共资源和最优质的公共服务。这启发我们，国家可以通过推进公共服务的均等化来促进区域公平，引导人力资源的区域配置。对地方政府来说，用完善公共服务的方式吸引资金、人才和劳动力，效果可能要比赋予某些企业和个人优惠政策更普遍、更持久、更值得信赖。

第三，向社会公民和企业公民平等赋权，通过公平竞争形成对创新的“倒逼机制”。技术研发、管理创新、品牌塑造、行业转换等新发展方式总是伴随高投入和高风险，因而营造一个有效激励创新的制度和政策环境十分关键。在市场机制中，公平竞争是激发创新活力和经济活力的法宝，而公平竞争的前提是所有竞争主体权利平等。但我们目前的许多制度和政策有意无意地制造了权利的不平等，例如对一些企业的扶持和优惠实际上也是对另一些企业的歧视，再如政府对投资者的偏爱、对人才的“身份化”服务、对劳动者的户籍区分等也造成不同社会群体的权利不平等。权利不平等导致企业在创新之外寻求“政策红利”、个人在素质和能力之外追逐身份特权，遏制了市场竞争机制和社会创新动力。针对这种情况，首先，政府应继续高举改革大旗，破除行业垄断、地方保护与身份特权，保障所有企业和公民权利平等，通过维护公平竞争刺激企业重视创新性投入，刺激公民重视素质和能力发展。其次，通过规范企业获益渠道建立对企业创新性投入的“倒逼机制”，一是清理和取消招商引资中赋予企业的各种“政策性红利”，适度扶持创新型企业，慎重评估优惠政策的价值导向；二是强化对生产安全、环保节能、技术标准、劳工福利等涉及企业社会责任方面的管理，切断企业向社会转嫁成本的途径，迫使企业将社会成本内部化；三是重视向企业提供信息服务和知识产权保护。再次，应营造统一的劳动力市场，完善人力资源动态评价体系，避免将人才作为一种固化的身份，在公平有序的职业竞争中促进人力资本的整体成长与合理流动。

第四，改进收入分配方式，通过劳资之间的公平博弈形成生产力与消费力的共进机制。生产力发展从短缺经济时代进入过剩经济时代，扩大消费市场就成了维持经济平衡与可持续发展的重要依赖。国内有效需求的扩大和升级，主要途径是提高工人的收入、扩大中产阶级的规模。为此，首先要在初次分配领域建立劳动者收入稳定增长机制，保持劳动者工资增长与

社会生产率提高相同步。在这一点上，应看到排斥劳动者的参与，仅靠政府行政干预或者政府与企业协商是无法根本解决问题的。合理的劳动者收入增长机制应是与企业经营状况和经济形势的变动相一致的动态机制。劳资双方身处其中，比政府更知道自己的期望值可以定在哪里以及如何调整。所以政府的最佳选择是赋予工人集体谈判的权利，使劳资双方具备平等博弈的能力，形成工资增长的集体谈判制度。其次，应通过加强对企业社会责任的监管和激励，引导企业做“聪明的”经营者，善于用良好的工资福利换取工人的忠诚，吸引最优秀的工人和技术人员提高生产效率。再次，应在再分配领域建立健全社会保障机制，通过社会安全网消除人们的后顾之忧，增强消费倾向。这样，民众收入水平和生活水平的提高、消费能力和消费结构的升级、人力资源素质和社会整合程度的提高、产业结构和国民经济竞争力的升级，将形成系列的联动效应。

[1] 刘跃奎.不断深化对转变经济发展方式的规律探索[J].理论学刊,2008,（7）.

[2] 王学义,徐宏.人口经济效益的另类解释——我国“人口红利”研究述评[J].天府新论,2009,（2）.

[3] 中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社,2007.

[4] 梁祖彬.演变中的社会福利政策思维——由再分配到社会投资[J].中国社会科学,2004,（6）.

[5] 潘屹.当代中国社会福利改革的指导思想与实践[J].学习与实践,2007,（2）.