高 贞(司法部法律援助工作司副司长 北京 100020)■文

法律援助:我们应当为之奋斗的事业

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高 贞(司法部法律援助工作司副司长 北京 100020)■文

1996年初,司法部提出:司法行政机关"九五"期间到2010年的主要奋斗目标之一,是建立和完善中国特色法律援助制度。十几年来,法律援助以其特有的制度魅力迅猛发展,已经成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,在维护困难群众合法权益、保障社会公平正义中发挥了不可替代的重要作用。随着国家经济社会的快速发展,法律援助制度也进入新的发展阶段,呈现出持续发展的无限活力和巨大空间。

一、保护贫弱者实现公平正义:法律援助制度从诞生的那一天起就显示出强大的生命力

尽管各国法律援助制度框架、实施模式等各有不同,但建立这项制度的宗旨基本一致,即:用国家的强制力保证所有公民不受经济状况影响而平等地站在法律面前,以保障基本人权,维护司法公正,实现社会公平正义。这一点始终贯穿于法律援助制度起源和发展的全过程。

(一)保障司法公正的基本内涵让法律援助制度散发出法治文明的光辉

法律援助制度起源于英国。早在1495年,英王亨利七世法案中就规定:"正义应当同样给予贫困的人,根据正义原则任命的律师应同样为穷苦人服务",授权法庭指定律师为贫穷的民事诉讼当事人提供法庭代理。在17、18世纪产生的西方近代法律援助制度,开始都是以"公设辩护人"的形式出现,即保证贫穷的刑事被告人获得法庭指定的辩护律师,以保证审判的公正性。现代意义上的法律援助制度是公正司法体系的重要组成部分,世界各国概莫能外。20世纪60、70年代,西方国家掀起了一场"获得司法程序上的公正"的运动,旨在保证包括穷人在内的全体公民有效地接近法律,法律援助范围不仅仅限于刑事法律问题,而且扩大至关注穷人的"未满足的需要",包括住房、社会安全、家庭和债务问题的民事法律事项①参见:[加]艾琳。斯金奈德:《国家提供法律援助的责任》,载于《各国法律援助理论研究》第292-293页,中国方正出版社,1999年11月第1版。。这一时期,以保障公民获得平等司法保护为目标的法律援助在国际法中也得以体现。比如,1966年12月联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款的规定,被告知和获得法律援助的权利是任何受到刑事指控的人所应完全平等地有权获得的一项最低限度的人权保障措施,所有被告人均有权"出席受审并亲自替自己辩护或者经由他自己选择的法律援助进行辩护;如果他没有法律援助,要通知他享有这种权利;在司法利益有需要的案件中,为他指定法律援助,而在他没有足够的偿付能力的法律援助案件中,不要他自己付费"。1978年3月2日欧洲部长会议发表了《法律援助和咨询》宣言,将获得司法程序上的公正权利视为任何民主社会的一个基本特征,并郑重宣布法律援助不应再被看作是一种慈善行为,而应是整个社会的一项义务。值得一提的是,法律援助起源地、又是法律援助制度最为成熟的英国,于1999年颁布《获得司法公正法》,替代了原来的《法律援助法》(1988年颁布),全面规范法律援助管理和服务。以"获得司法公正"诠释法律援助,真是再贴切不过了。

我国法律援助制度诞生也与改革完善司法制度体系直接相关。上世纪80年代末、90年代初,为了适应社会主义市场经济发展对健全公正司法体系的要求,我国进行了由职权式到控辩式审判方式的改革,保持控辩力量平衡成为公正审判程序的基础。为此,司法部适时深化律师体制改革,大力发展律师队伍,并着手建立法律援助制度,以满足全体公民的法律服务需求,保证公正司法体系的正常运转。1996年相继颁布的《刑事诉讼法》和《律师法》,确立了法律援助的法律地位,法律援助正式成为我国司法制度的重要内容。

围绕落实《刑事诉讼法》关于法律援助的规定,司法部先后与最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定下发了刑事诉讼各个阶段开展法律援助工作的规范,在此基础上,又出台了公检法司四家共同签署的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》。各地法律援助机构根据《刑事诉讼法》和《律师法》以及部颁规范性文件,组织律师积极开展刑事法律援助工作,确保刑事诉讼活动依法顺利进行。一定意义上说,保障《刑事诉讼法》有效实施,实现司法公正成为迅速建立法律援助制度的重要推动力。

(二)保护贫弱者免受侵害的基本职责让法律援助制度张扬责任政府的力量

纵观法律援助制度的发展历程,尽管法律援助在司法体系中的地位早已确立,但建立在政府责任基础上的法律援助制度还在其后。19世纪,随着"平等""人权""法治"等资本主义人本思潮的兴起,帮助穷人平等获得法律帮助成为实现"法律面前人人平等"的应有之义,起初只是体现为律师的慈善行为,之后才发展为国家建立的法律援助制度。这个过程经历了几十年到上百年之久。西方学者认为,法律援助政府责任的确立,主要是基于国家对法治的承诺,以及保障公民获得公正审讯的权利和获得与经济社会权利相联的有效补救的权利,政府有义务为个人认识法律和获得法律保护提供必要的保障②他们认为任何一个实行民主宪政的国家,政府有义务为所有公民提供平等的司法保护,以实现宪法规定的"法律面前人人平等"的原则。同时认为,如果穷人所享有的经济社会权利受到侵犯时的法律需求得不到满足、无法获得司法程序上的公正权利,那么对他来说,这些经济社会权利都将是毫无意义的。参见:[加]艾琳。斯金奈德:《国家提供法律援助的责任》,载于《各国法律援助理论研究》第299～302页,中国方正出版社,1999年11月第1版。。这个理念已得到广泛认同。目前,不仅西方发达国家,绝大多数发展中国家都建立了法律援助制度,一百多个国家以宪法或法律形式规定了公民享有法律援助的权利和法律援助的基本原则,明确法律援助制度是政府的基本义务③比如,荷兰《宪法》第18条的规定,法律援助是一项公民的宪法权利,政府应尽的责任。。

我国法律援助制度也经历了一个由律师的道义行为发展为政府责任的过程。1979年恢复律师制度以后,律师依据有关法律法规规定,向贫困的当事人提供减免收费的法律服务。在司法部1994年提出建立法律援助制度的设想到1996年正式推动建立制度的两年时间里,全国各大中城市先后开展了试点工作,法律援助在相当程度上是律师个人和少数律师事务所的道义行为④试点的地方,一般是由律师协会或律师事务所以自筹设立法律援助基金、制定法律援助办法等方式,鼓励、支持律师为贫困当事人提供减免收费的法律服务。。以1995年底广州市政府批准成立广州市法律援助中心为标志,我国法律援助开始了由律师慈善行为向政府行为的发展。2001年3月,全国人大通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出要"建立法律援助体系",法律援助制度第一次进入国家经济和社会总体发展规划之中。随后,党的十六大报告明确提出要"积极开展法律援助",十届全国人大二次会议政府工作报告也明确提出要"做好法律援助工作",此后每年的政府工作报告中都有法律援助工作内容。越来越多的地方政府将法律援助工作纳入本地经济社会发展规划或为民办实事项目之中,并且加大对法律援助的经费投入,表明法律援助已经作为各级政府的一项重要职责加以落实。2003年国务院颁布实施《法律援助条例》,明确规定法律援助是政府的责任,真正意义上的中国法律援助制度得以正式确立。

可以说,我国法律援助制度的顺利创建和快速发展,得益于党和政府确立"执政为民"的执政理念,得益于国家确立法治政府、责任政府的建设目标。反过来,又成为了党和政府践行"以人为本"、"执政为民"理念最有力的证明,是人民政府切实履行责任最具体的表现。

(三)彰显我国人权保护良好国际形象让法律援助制度尽显社会主义制度的优越性

我国法律援助制度建立之初就引起了国际社会的广泛关注,随着这项制度的迅速推进,很好地树立了我国法制和人权的良好形象,在国际人权斗争中发挥重要作用。2001年9月28日,国务院新闻办公室举行中外记者招待会,时任司法部长张福森介绍中国法律援助制度的发展状况。其中一位记者就引述了国外主流媒体上的一段评论:如果要看中国的市场经济进行得怎么样了,就看它的股票市场;可是如果看中国的法制体系是否完善,就看它的法律援助。这段评论,充分说明了国际社会对法律援助制度的高度重视,同时也说明了中国法律援助制度的发展和完善对于向国际社会宣讲我国法制建设、人权保障的巨大成就所具有的特殊意义。

我国在建立法律援助制度的过程中,与很多国家进行了广泛的交流合作,通过这些国家和国际组织的来访代表、专家学者和政界要人,向国际社会宣传我国法律援助制度发展和保障司法人权的成就,从而为我国在国际人权交流和斗争中提供有力武器。1995年底广州市成立法律援助中心第一次被写入《中国人权状况》白皮书,之后,历次的中国人权白皮书都有专门内容报告中国法律援助事业的最新进展,成为法制建设和人权保障事业发展的重要指标。几年前,一位外国专家在考察中国法律援助工作之后,惊叹:"中国法律援助发展速度之快,在世界上前所未闻!"的确,我国建立法律援助制度采取的是自上而下的推动方式,仅用了十几年的时间,就基本完成了一些西方发达国家几十年甚至上百年的发展历程,只有社会主义国家的人民政府才有这样的号召力和组织力!

无论是从作为公正司法体系重要组成部分的定位上,还是从政府责任的定性上,以及从实施这项制度所实际发挥的社会功能上,特别是从这项制度根源于社会最贫弱百姓的权利要求上,法律援助制度无疑具有非同一般的旺盛生命力。

正因如此,建立和实施法律援助制度,对于司法行政机关来说,是拓展工作领域、强化基层职能、扩大社会影响、提升工作地位的难得机遇和极好平台。这些年从事法律援助工作的同志有共同体会,许多地方党委政府领导和相关部门的同志对法律援助制度重要性的认识甚至比我们司法行政系统的同志还要深刻得多,只要我们能讲清讲透法律援助的性质、职能、作用,都比较容易得到理解和支持,机构、编制、经费等十分棘手的问题常常出人意料地得到顺利解决⑤最能说明问题的两个例证。其一,从1996年开始到2005年"十五"期末,全国上下始终处于机构改革的关键时期,从上到下对于增加行政编制和财政拨款的事业编制基本上是采取冻结的政策,但是法律援助却能够得到各级党委政府和编制部门的支持,顺利完成机构建设任务。目前,全国法律援助管理机构和实施机构共3274个,其中,行政机构性质和参公管理机构占71.1%,这对于在国家不断推行精简行政机构和编制大背景下的法律援助创建工作来说实属不易。其二,这些年法律援助经费增长速度很快,幅度很大。中央财政专门就法律援助经费出台了一系列政策,并拨付补助地方法律援助办案专款,地方各级财政积极落实中央政策不断加大法律援助经费投入。,足以说明这项制度得民心、顺民意,前景光明灿烂。

第五次全国法律援助工作会议的成功召开,标志着法律援助工作发展站在新的起点上。新时期赋予了法律援助事业更高的使命,人民群众对法律援助工作寄予了更高的期望。在这次会议上,周永康同志明确指出,法律援助制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,法律援助工作是体现社会主义制度优越性的崇高社会事业。他还提出做好法律援助工作的"三个纳入"、"四个切实"的要求。各级党委和政府高度重视会议精神的贯彻落实,进一步加大支持力度,为法律援助事业发展注入了新的活力。

二、新时期新要求:法律援助工作面临前所未有的新挑战新机遇

今年的政法工作会议对当前形势的判断是,我国仍处于深刻变革之中,仍处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期,保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务十分繁重;明确2010年和今后一个时期政法工作的任务是,紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,确保国家安全和社会和谐稳定,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障。法律援助工作的对象、内容和特点决定了她与三项重点工作关系紧密,应当也完全能够为推进三项重点工作、维护社会和谐稳定发挥积极作用。

(一)法律援助对象的特殊性决定了做好法律援助工作对于促进社会和谐稳定具有特殊重要意义

一个社会是否和谐稳定,与这个社会全体公民是否能公平、平等、有尊严地生活关系极大;更进一步说,与这个社会的贫困阶层和弱势群体获得平等对待有极密切的关系。温总理在今年全国两会期间强调:"我们的经济工作和社会发展都要更多地关注穷人,关注弱势群体。"这句话是国家领导人对政府决策方向的重要观点,也应当看做是对包括法律援助在内的保护穷人和弱势群体的工作部门的明确要求。

法律援助的对象是困难群众和社会弱势群体,主要是城乡贫困人口、残疾人、未成年人、老年人等弱势人群。近年来,法律援助对象除原来的社会弱势人群之外,越来越多地集中在新出现的社会贫困和弱势群体,比如下岗职工、农民工、零就业家庭等等。由于其处于社会弱势地位,利益更容易遭受侵害,也更难以以自身力量去维护权益,他们的权益保护直接关系到经济发展和社会的和谐稳定。此外,法律援助对象中还涉及到一些流动人口、不在学、无职业、流浪乞讨青少年、服刑在教人员未成年子女、农村留守儿童,以及服刑人员、劳教人员和刑释解教人员,为他们提供法律援助,解决面临问题,进行法制宣传教育,能有效配合有关部门实现社会管理创新,增强对特殊人群服务管理的效果,促其更好地融入社会。可以说,法律援助工作与社会和谐稳定之间的关系比以往任何一个时期都显得更加紧密。做好新时期法律援助工作,就是要充分保护困难群众和弱势群体合法权益,让他们享受与其他公民一样的公平、公正,努力消除社会不和谐因素,推动科学发展,维护社会稳定。

(二)法律援助服务的内容和方式直接地、有效地化解矛盾纠纷

根据《法律援助条例》规定,公民可以就请求国家赔偿、请求给予社会保险待遇最低生活保障待遇、请求发给抚恤金救济金、请求给付赡养费抚养费扶养费、请求支付劳动报酬、主张见义勇为行为产生的民事权益等事项申请法律援助。各地根据《法律援助条例》授权,规定了法律援助补充范围,包括残疾人、未成年人、老年人、妇女请求侵权赔偿的事项,交通事故、医疗事故,因环境污染、公共卫生、安全生产、产品质量等产生的民事权益事项,家庭暴力、虐待、遗弃等事项,这些事项都与老百姓最基本的生产、生活息息相关,由此产生的矛盾纠纷如果得不到及时有效的解决,轻则影响当事人的正常生活,重则引起他们的生存危机,甚至引发恶性暴力刑事案件。此外,一些涉及民生问题的利益诉求,比如企业改制、征地拆迁、移民补偿、医保改革等,往往涉及到很多人的切身利益,处理不好极易酿成群体性事件。法律援助通过为权益诉求一方提供代理服务,帮助他们依法主张权利,及时解决实际问题,平息当事人不满情绪,从而有效化解社会矛盾纠纷。

(三)法律援助的服务方式也是其有效解决社会矛盾的独特优势

根据公众和受援人的不同需求和个案的具体情况,法律援助人员可以采取咨询、代书、诉讼和非诉讼代理等方式提供多种方式的法律帮助,及时化解矛盾纠纷。近年来,各地法律援助机构在引导当事人选择以非诉讼方式解决纠纷方面进行了有益的探索,通过对纠纷双方进行沟通协调,做好说服教育工作,在维护受援人合法权益的同时,促进纠纷妥善解决,也促进了纠纷双方彼此的谅解⑥非诉讼代理在法律援助服务中的比重逐步加大。2005～2009年办理的案件中,非诉讼案件占已结案件总数的26%、29%、37%、43%、46.7%,呈逐年增长趋势。。另外,法律援助机构在参与群体性、突发性案件以及信访案件的处理中也发挥着重要作用。为困难群众提供免费法律帮助的职能定位,使得法律援助机构深得基层群众信任,法律援助人员的非官员身份,又让群体性事件参与人、信访群众等消除对抗心理,易于沟通。同时,作为法律专业人员,法律援助人员能够充分运用自己的专业知识去提供咨询和法律宣传教育,增强群众的法制观念,引导以法律手段妥善解决问题,避免非理性手段引起的矛盾冲突。在此过程中,贫弱群众获得了无偿法律服务,让他们感受到党和政府的关怀和温暖,有利于密切党和政府同人民群众的血肉联系,凝聚民心,促进和谐。

(四)法律援助的工作机制有利于从源头上预防和减少社会矛盾

有学者认为,解决社会转型时期的人民内部矛盾,除加快改革发展,缩小贫富差距,完善社会保障体系之外,一个重要的措施就是建立不良情绪宣泄机制和人民内部矛盾的预警防范机制⑦其认为,建立不良情绪的宣泄机制,不但可以直接减少因心理因素而引发的社会矛盾,对其他因素引发的社会矛盾也有一定的缓解作用。这既可以在一定程度上满足公民参政议政的心理欲求,同时又能适时地宣泄掉积累在民间的不满情绪和心理困惑,从而避免脆弱及病态心理伤害社会公众和破坏社会秩序,降低社会管理的成本,改善政府形象,增强公民的社会认同感,促进社会的稳定。。笔者对此观点深为赞同。关于建立不良情绪的宣泄机制,法律援助工作首当其冲。很多人不了解咨询服务是法律援助的重要内容。有关部门的总结、媒体的宣传报道也往往只关注法律援助每年办理几十万件诉讼和非诉讼案件,而实际上各地法律援助机构日常的最重要的工作是接待公众法律咨询⑧据宁波市法律援助中心统计,市法律援助中心每天接待来访咨询约30～50人次,电话咨询约90个,县(市、区)法律援助中心每天来访咨询约40人次,电话咨询约40个,这个数量在经济发达地区具有代表性,已经成为地方法律援助机构的重要业务。。法律援助的咨询服务面向全体公众免费提供,把法律和政策传达给心存疑惑或面临实际问题的公民,解疑释惑、引导帮助解决问题、理顺安抚情绪,起到了沟通政府和公民之间的重要桥梁作用,其实就是建立了一个很好的不良情绪宣泄机制。据2007～2009年的统计,每年全国法律援助机构接待咨询分别是4069972人次、4353918人次、4849849人次,每年都在增加。咨询事项中主要涉及请求支付劳动报酬、婚姻家庭、工伤、医疗事故、刑事案件、请求国家赔偿等法律问题,也有相当比例的非法律问题。其中真正属于需要提供法律援助的不足10%。大量的咨询通过当时的解答就解决了问题,一部分引导向其他相关部门解决⑨据全国法律援助业务统计,2007～2009三年法律援助机构提供的咨询中,提出法律援助申请数占咨询总数的比例分别为7.4%、9.0%、8.3%,通过当时的解答就解决了问题的分别占66.2%、71.6%、69.4%,引导向其他相关部门解决的分别占11.3%、11.8%、12.7%。。实践表明,法律援助咨询服务已经成为重要的普法宣传和公众法律教育阵地,在分流、化解社会矛盾纠纷中发挥着越来越重要的作用。

建立人民内部矛盾的预警防范机制,是指对人民内部矛盾发生规律、发展趋势进行前瞻性研究、量化分析,建立起预防、化解人民内部矛盾的动态、长效管理机制。法律援助直接面对困难群众,在提供咨询和办案过程中,掌握了大量的基层群众面临的问题、矛盾纠纷的第一手资料和与此相关的信息源,最有条件参与建立人民内部矛盾预警防范机制的工作。这些年,一些地方开展法律援助舆情分析工作,他们的舆情分析报告得到了地方党委政府的高度重视,对地方及时解决社会矛盾和科学决策,从源头上预防矛盾起到了重要的参考作用。

(五)法律援助制度的功能和价值对于促进公正廉洁执法提高执法公信力不可或缺

公正廉洁执法,维护社会公平正义,是政法工作的生命线,也是政法机关履行好首要任务的基础。随着社会主义民主法治建设不断发展进步,人民群众对社会公平正义的要求越来越高,执法不公不廉很容易引起民怨甚至激起民愤。因此,政法工作会议将深入推进公正廉洁执法,作为解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的三项重点工作之一,并提出提高执法能力、强化执法管理、加强执法监督等几方面的要求,其中,强化执法管理中,强调通过细化执法标准、严密执法程序,确保执法公正廉洁。程序公正是实体公正的保证。保证执法、司法程序公正是法律援助制度设计的初衷和重要目标,让纠纷的贫弱一方能够与对方力量相抗衡,平等主张自身合法权益,对于保证程序平等、公正更为重要。法律援助不仅在公检法等司法机关办理的案件中,而且越来越多地在行政执法机关办理行政事项,以及行政复议工作中,为符合条件的受援人提供咨询和代理服务,让权利受到侵害的困难群众在程序上平等享受法律保护的同时,平等实现实体权利。同时,法律援助机构和人员提供法律援助服务过程中,也要注重实现自身的廉洁公正服务要求,借助现代化信息手段,提供规范化标准化服务,保证办案质量,让当事人真正感受到执法司法的公正,感受到社会的公平和正义。

综上所述,法律援助工作与当前政法系统开展的"三项重点工作"关系极为紧密,在解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题方面发挥着十分重要的作用。新的形势赋予了法律援助工作新的历史使命,也为法律援助工作实现新发展提供了重要机遇。

三、巨大发展空间:法律援助事业任重而道远

回顾十几年发展历程,分析判断工作现状,按照新时期新形势提出的新任务新要求,结合各地近年来积累的工作经验和创新做法,以及学习借鉴国外法律援助制度的最新发展成果,可以预见,今后一个时期法律援助工作将呈现出巨大发展空间。如何最大限度地获得法律援助制度应有的发展空间,充分展现出她应有的生机和活力,是摆在所有致力于推动法律援助事业的部门和人员面前的重大课题。

(一)大力推进法律援助服务数量的稳步增长。

我国法律援助制度建立实施以来,法律援助服务数量以较大的增幅逐年增加⑩2000年～2009年全国办理法律援助案件数分别为114287,147269,135748,166433,190187,253665,318514,420104,546859, 641065件,呈逐年增长趋势。尽管如此,目前法律援助提供量与实际需求量相比还有一定差距⑪拿一些发达国家的数据作参考对比。比如,加拿大安大略省全省人口1300万人(今年5月份数据),法律援助署2005～2006年度提供的服务数量为:签发的法律援助证书数量(也就是代理案件的数量)111018件,值班律师提供的法律帮助数量207923件。可以拿我国经济发达省份也是办案量居全国前列的广东省与之相比。广东省人口接近一个亿(据2004年9月24日中国新闻网发布),2009年度全省办案量为46457件,咨询326891人次。显然,按人口数平均算,我们的案件量差距显而易见。。未来法律援助数量应当并且可能大幅增长的方面主要包括:

一是刑事法律援助现有规定的落实和立法可能扩展的内容。现行法律法规执行不完全到位,是刑事法律援助实际提供量偏低的重要原因。比如,《刑事诉讼法》规定,人民法院应当为盲聋哑、未成年人和可能被判死刑的被告人指定辩护,也可以为因经济困难和其他原因不能聘请律师的被告人指定辩护。实践中人民法院往往只执行应当指定辩护的规定,而很少为三类人之外的其他被告人指定辩护。虽然《法律援助条例》明确规定侦查、起诉阶段的犯罪嫌疑人,刑事诉讼中的被害人、自诉案件的自诉人可以申请法律援助,但实践中因当事人不知晓等原因,通过申请获得法律援助的刑事案件当事人占较小的比例⑫从2004～2009年,法院指定辩护案件在刑事法律援助案件总数中所占比例分别是:86.2%、87.2%、88.6%、83.9%、85.7%、82.4%。。另外,现行《刑事诉讼法》对刑事诉讼案件当事人获得法律援助的规定不够全面,是影响刑事法律援助案件量的另一个原因。2009年全国法律援助机构在审判阶段提供法律援助数为107678件,仅占同期全国法院生效刑事判决人数的10.8%⑬与国外一些国家相比,这一比例非常低。如英格兰刑事法院审理案件的90%都获得了法律援助。。实践中刑事被害人获得法律援助的数量则更少⑭目前刑事被害人法律援助案件在整个刑事法律援助案件中只占5%左右,与刑事被害人的实际数量极不相称。参见拙文《加强刑事被害人法律援助的对策建议》,《中国司法》2008年第9期。。随着《刑事诉讼法》和《法律援助条例》的规定得到进一步落实,加上修改后的《刑事诉讼法》可能扩大刑事法律援助范围,那么刑事法律援助数量将大大增加。

二是民事法律援助领域还有较大拓展空间。近年来,各地普遍扩大法律援助事项范围,降低门槛,有的提出按困难公民的实际需求实现应援尽援的目标。但从整体上讲,我国法律援助的覆盖面还相对比较小。据有关资料,英国大约有55%的人符合法律援助条件;荷兰大约有40%的人符合法律援助条件。而据广东省的测算,在根据本地经济发展水平调整公民法律援助经济困难标准之后,广东省的法律援助覆盖面可达到20%;另据河南省测算,河南省的法律援助覆盖率为35%。如果按照发达国家的水平,提升的空间还很大。即便是在现在法定覆盖面还不够宽的情况下,一些地方还不能完全落实法律法规的规定,做不到法定条件内的应援尽援⑮前不久调研中还发现少数地方至今只限于办理法院指定的刑事辩护案件。。随着各地调整"三项标准",进一步降低门槛,加上法定受援对象的需求普遍得到满足,民事法律援助的数量将得到进一步提高。

三是咨询服务数量将大幅上升。随着各地法律援助窗口建设的加强和完善,12348法律援助服务热线的进一步普及和功能的升级,信息化系统完成后的网络咨询逐步推开,法律援助机构及其站点的咨询服务接待能力将大大加强⑯可以作比较的参考性数据: 英格兰和威尔士2008～2009年度提供的咨询服务量为: 1976621件, 其中, 来访咨询1505682件, 电话咨询470939件。我国全国接待咨询2009年度4849849人次。我国的人口是英国的21倍(英国人口6020万) 。,法律援助咨询数量将会大大增加。

(二)全面规范法律援助管理和服务行为

随着法律援助各项业务不断深入,面对困难群众越来越多、越来越高的需求和期待,规范工作、提高质量和效率也成为当前和今后法律援助工作的重要任务。

首先,要建立与现行法律法规相配套的规章制度和标准体系。法律法规执行得好不好,很大程度上取决于配套的规章制度是否到位。一些原则性的规定执行起来弹性过大或者根本找不到可以遵循的依据的情况仍然存在。比如,《法律援助条例》规定,应当为受援人提供符合标准的法律服务,而目前并没有制定全国统一的法律援助服务标准,以及与之相配套的服务质量评估办法,实践中判断某项服务的好坏因为没有具体依据而难于操作。近年来,各地根据国务院和地方条例,围绕法律援助工作流程、服务行为规范、案件管理等方面制定了一系列工作规范和制度,有力保障了法律援助工作的规范化运行⑰前不久, 笔者在浙江省法律援助规范与创新推进会上了解到, 浙江永康市(县级市) 司法局在实践中不断探索, 逐步建立和完善了用以规范法律援助工作各个环节和方面的50多项规章制度, 确保了法律援助工作有章可循, 值得其他法律援助机构和人员认真学习借鉴。。但总体来讲,法律援助规范化程度远不适应工作的要求,一些地方因为缺乏工作规范化要求,导致因人员岗位交流而出现工作水平的较大落差。在今后一个时期,部、省、市、县各级司法行政机关根据各自职责范围,都需要制定大量相关规章、规范性文件以及工作制度,为法律援助工作规范运行提供制度保证。

其次,要建立行之有效的监督机制。只有有效督促法律援助机构和人员在工作中严格执行法律法规和规章,才能真正实现法律援助工作规范化目标。目前,尚未形成比较系统的操作性强的监督机制和办法,也缺乏比较硬性的有效的监督手段。一些地方法律援助机构在组织实施工作中,以及法律援助人员在提供服务过程中,存在一定的随意性,甚至是执法不当,有损法律援助制度实施的统一性和权威性,不利于保护公民平等获得法律帮助的权利。部和省两级法律援助管理部门应当加紧健全完善法律援助工作监督机制,确保法律援助法律法规规章等落实到位。

此外,还要加紧推进法律援助工作信息化建设。尽快在全国使用法律援助信息管理系统,以信息化促进、保障工作的规范化、标准化,促进和保障援务公开和接受公众有效监督,全面提高工作效率和工作质量,确保公正廉洁执法。

(三)不断创新服务内容、方式

经过十几年的发展,法律援助的制度框架和运行模式基本确立,各项工作按部就班,与初创时期的日新月异相比,发展呈现出相对平缓,甚至有些地方处于停滞不前的状态, "创新"成为推动工作深入发展的唯一出路。第五次全国法律援助工作会议后,各地积极开展法律援助便民主题活动,围绕困难群众需求开动脑筋,创造出丰富有效的便民服务措施。

在畅通申请渠道方面,除传统的在司法所和相关社会团体、信访部门等设立法律援助工作站外,一些地方适应农民工权益受侵害的特点和维权的实际困难,把法律援助工作站设到医院骨科、劳动仲裁部门;适应交通事故当事人需要,在交警队设立法律援助岗;根据地方行政机构改革和社区管理新模式,在新成立的新区管委会辖区增设服务窗口,在建成入住的经济适用房小区建立法律援助工作站,一些地方广泛开展由法律服务机构代为受理法律援助申请,等等,极大地方便了各层次困难群众申请法律援助。

在建设便民服务窗口方面,除了保证一楼临街便于寻找之外,一些地方的窗口设施功能越来越细化、越来越人性化。比如,设有便民服务架,不光陈列法律援助申请表等表格和法律援助指南等宣传资料,并放置纸、笔、伞、气筒、老花镜等便民服务用具,配备饮水机、应急药品的药箱,设无障碍通道和残疾人卫生间等。

在创新服务方式方面,各地适应困难群众实际需要,推行电话申请、网络申请⑱值得向各地推荐的是, 浙江温州突破传统方式、利用现代科技, 打造“三个网络平台”, 完善法律援助便民措施。即以“法律援助QQ群”为平台, 加强视频指导, 覆盖青年农民群体; 以对接组织部门远程教育V2通系统为平台, 推广视频申请, 覆盖偏远农村老年农民群体;以司法行政门户网站“12348”网络法律咨询栏目为平台, 提供深度解答, 覆盖各类法律咨询问题。、邮寄申请、上门受理等服务方式,深入农村社区、工厂工地等困难群众集中的区域巡回受案,变坐等群众为主动服务。改进案件指派方式,推行点援制,让受援人选择自己信任的律师更好地帮助他们。服务内容更精细更到位,比如一些地方建立来访(咨询)引导员制度,减少群众盲目求助⑲广东深圳福田区和浙江永康市都建立了来访(咨询)引导员制度,即在接待大厅设引导员岗位,第一时间接待来访人员,根据来访人员的需要引导其到相关人员处接受进一步的帮助。比如,帮助来访人员填写来访登记表,在引导的过程中如发现情绪异常激动的人员,便将其请进心理疏导室,如发现需要单独交谈的对象便将其请进私密室进行单独谈话,方便其准确表达诉求,等等。;一些地方建立了心理疏导员工作机制,对因种种原因而产生厌世思想、暴力倾向的来电来访者采取心理危机干预手段,避免过激行为和恶性事件发生。

(四)努力拓展法律援助功能

一个社会的贫弱者,法律问题仅仅是他所遇到的广泛社会、情感、健康和其他问题中的一个方面,法律援助在为他提供个案帮助的前后,他还会面临其他问题,这就需要法律援助机构突破本机构的帮助内容,与有关部门合作,寻求解决问题的多个途径和办法,更大范围内帮助困难群众⑳此观点参见拙文《法律援助制度未来发展展望》,《中国司法》2007年第6期。近年来,各地法律援助机构积极探索,在拓展法律援助功能方面创立了一些新制度、新机制,取得了很好的社会效果,值得推广运用。

探索建立法律援助引入社会工作者帮助机制。针对受援人面临种种社会问题和巨大心理压力,而法律援助本身帮助范围和程度有限,深圳市法律援助处向民政部门申请了4名专业社会工作者进入法律援助处工作,建立了社会工作者参与法律援助工作机制。一方面,社会工作者发挥其专业技能,通过接访受援人,开展心理疏导、协助调解、个案跟进等情绪辅导服务,使其更好地配合法律援助,赢得个案圆满解决。另一方面,社会工作者运用所在机构系统的人脉资源,为受援人寻找非法律途径的各种帮助,引导和帮助他们更好地走出困境。社会工作弥补了法律援助工作的单一职能,拓展和延伸服务,从而为受援人提供更多的服务和更有效的帮助。

探索建立政府法律援助周转金制度。现实中,由于法律援助无法提供案件之外的经济帮助,一些受援人往往因经济困难而难以坚持走完维权之路,由此产生对法律的质疑和社会的不满,容易采取非理性的方式维权,给社会稳定造成危害。为此,舟山市司法局提请市政府财政出资建立法律援助周转金制度,规定受援人有证据证明自己合法权益受到侵害,并且符合经济困难难以维持最基本的生活、无法支付返回家乡的车船费用、严重影响到案件的继续办理等三种条件之一的,可以向法律援助中心申请临时性周转的资金,在依法取得赔偿款后,从赔偿款中扣除返还周转金。这种办法有效解决了法律援助机构长期以来面临的难题,帮助贫困受援人渡过生存难关,更好地依法维权。

建立法律援助舆情分析机制。司法部法律援助司在总结浙江等地工作经验基础上,目前在全国已经部署开展法律援助舆情分析工作。法律援助工作部门通过对咨询和办案中的信息进行梳理,从中发现具有普遍性、倾向性、苗头性的问题;分析产生原因,有针对性地提出加强改进立法、执法、司法工作的意见建议,为党委政府和有关部门评估社会稳定风险和制定政策提供参考,防止侵害群众合法权益的事件发生,从源头上预防和减少社会不稳定因素;同时,推动出台保护困难群众的政策法律,从根本上改善贫困群体生存状况。

(五)改革完善法律援助体制机制、制度

相对于其他发展时间较长较成熟的制度而言,法律援助制度还是一个很年轻的发展中的制度,健全工作体制机制,完善立法和规章制度的任务非常艰巨。

健全完善经费保障体制机制。近年来,法律援助经费保障水平虽有明显提高㉑2009年全国法律援助经费达到75760.37万元,比上年增长11%,是1999年经费的约35.7倍。,但与困难群众日益增长的法律援助需求相比,还有待进一步加强㉒2009年全国法律援助经费达到75760.37万元,比上年增长11%,是1999年经费的约35.7倍。。目前我国基本建立了中央、省和同级财政分担费用的法律援助经费保障体制㉓部分国家和地区法律援助经费情况参考。英国:2005年法律援助经费总数为41.37亿美元,人均法律援助投入为68.72美元(498.22元人民币),接近国家财政总开支中的1%。荷兰:2005年法律援助经费总数为3.75亿欧元/5.02亿美元,人均法律援助投入为30.61美元(221.92元人民币)。澳大利亚:2005年法律援助经费总数为4.84亿澳元,其中政府拨款为3.94亿,人均法律援助投入为24.2澳元(152.46元人民币)。加拿大:2004～2005年度全国法律援助经费总数为6.076亿加元,人均20.25加元(141.95元人民币)。中国香港:2000～2001年度,财政拨款9.82亿港币,占当年度香港政府总财政支出的0.45%,人均151港币。,在此基础上,提出建立法律援助经费动态增长机制的目标㉔中央经费包括中央补助地方法律援助办案专款、政法经费中法律援助业务经费,大部分省级财政建立了与中央财政相对应的法律援助专项资金,用于扶持贫困地区法律援助工作,各级政府将法律援助经费列为同级财政预算。。如何完善中央和地方分担费用体制,如何保证经费动态增长机制的实际运作,以及如何保证法律援助经费真正用于法律援助工作并发挥最大效益,是今后一个时期要认真研究并推动解决的问题。

健全完善管理体制机制。以司法部和25个省级法律援助管理机构列入司法行政机关系列为标志,理顺管理体制的工作取得初步成效,但完善管理体制、强化监管职责的任务还很繁重。如何构建四级构架管理体系、如何实现管理与实施的分工与协调、如何真正发挥法律援助管理的效能㉕一些地方成立法律援助类民办非企业机构,专门办理农民工、未成年人、妇女等特殊群体的法律援助案件,促进法律援助服务专业化发展。,等等,都是亟待研究和落实的重大课题。

探索与完善提供模式。传统中主要有以社会律师办案为主、以法律援助机构专职律师办案为主、法律援助专职律师和社会律师共同办理案件三种法律援助提供模式。近年来,一些地方探索新的提供模式,比如,成立法律援助类民办非企业单位专门办理某一类群体的法律援助案件㉖杭州市由政府出资吸纳了一大批高水平、高素质的执业律师深入社区,为广大困难群众提供法律咨询、案件代理及辩护,满足了各类社会群体对法律的不同需求。,通过政府购买社会律师进入社区提供服务㉗河南省在联合国资助项目之后在全省范围内推广律师值班制度试点,由法律援助中心派律师到法院、公安部门值班,为当事人免费提供即时法律咨询、指导,或者代理犯罪嫌疑人、被告人、被害人申请延期审理、进行保释听证或者处理其他法律事务。这一制度的建立,将通过创新法律援助服务方式扩大法律援助服务对象,方便群众获得及时法律帮助,具有十分积极意义。,开展值班律师制度试点㉘广东一些地方法律援助机构与信访部门建立协作机制,包括建立信访值班制度,与信访部门联合制定律师参与信访接待工作的意见或方案;建立对信访部门的法律支持制度,积极办理信访部门移送的案件或应信访部门的要求,对重大、疑难的信访案件进行法律分析,出具法律意见书,同时与信访部门联合处理有关案件。,等等,都值得认真总结,成熟的做法应当形成制度加以推行,通过完善符合中国国情的提供模式,以最低成本提供尽可能多的服务。

健全完善与相关部门的工作机制。各地在与公检法部门建立工作衔接机制的基础上,探索建立了与其他相关部门协作的新机制。比如,与信访部门建立了信访疏导机制㉙广东一些地方法律援助机构与信访部门建立协作机制,包括建立信访值班制度,与信访部门联合制定律师参与信访接待工作的意见或方案;建立对信访部门的法律支持制度,积极办理信访部门移送的案件或应信访部门的要求,对重大、疑难的信访案件进行法律分析,出具法律意见书,同时与信访部门联合处理有关案件。,与相关部门建立群体性、突发性事件预警机制㉚与法院、公安、劳动、民政、信访等职能部门的沟通联系,发现有群体性、突发性事件,相关部门与法律援助机构互相进行信息交流。,与劳动保障部门建立了劳动仲裁、法律援助律师联动调解劳动争议工作机制㉛深圳市法律援助处与市劳动争议仲裁院联合制定《劳动争议法律援助前置调解工作程序规定》,依据该规定,对于符合一定条件的劳动争议案件,首先由法律援助律师进行调解,调解成功的,由市劳动争议仲裁院出具正式的《劳动仲裁调解书》;调解不成功的,援助律师将案件退回市劳动争议仲裁院,由市劳动争议仲裁院按照相关规定处理。,与司法鉴定机构、公证机构建立相应工作机制㉜凡是符合法律援助条件的,司法鉴定机构、公证机构应减免困难群众在公证过程中需缴纳的司法鉴定费、公证费。等等。随着法律援助工作领域的拓展,将会形成更多的工作协作机制。

健全完善法律援助立法。现行法律援助方面的法律法规规章对于促进和规范工作起到重要作用,但也逐步表现出一些明显的不足,不能完全满足实际工作的需要。首先,应当通过修改三大诉讼法完善法律援助相关规定。比如,在修改《刑事诉讼法》中建议将现行规定审判阶段的指定辩护延伸到侦查阶段,进一步保护未成年人等特殊当事人的诉讼权利㉝在荷兰,当事人可以获得指定法律援助的资格条件是其被逮捕羁押或监禁。刑事案件中,只要当事人被逮捕羁押的,就可以获得值班律师的法律帮助;如其案件需要到法庭,当事人面临失去自由的风险的,法院会依职权指定律师。。其次,推动修改国务院《法律援助条例》或制定法律援助法。一是完善现行规定中的不完善部分以及某些制度空缺,为法律援助机构依法履行职责提供法律依据;二是提升目前法律援助专项法律的立法层次,增强法律援助制度执行力。现行立法需要完善的制度不少,比如:完善法律援助申请被拒绝及申诉程序㉞实践中对于公民就申请被拒绝后申请行政复议和行政诉讼的程序,由于没有明确的规定而执行不一致,不利于保护公民法律援助权利。;申诉案件、执行案件、境外国外公民是否可以提供法律援助㉟对这几类案件各地都在做,但应当从法律法规上进一步明确规定,保证法律援助制度的统一实施。;法律援助条件的审查内容和办法㊱目前,对法律援助条件的审查成为法律援助机构的难题,表现为:对经济困难条件的审查流于形式,或过严或过宽,更多地取决于法律援助机构人员的主观判断;对于案情的审查基本没有具体标准,有的强调"有充分理由证明自身权益受到侵害",有的把"有胜诉可能"作为提供法律援助的前提,而以此为由拒绝提供法律援助却没有法律依据,如果引起行政诉讼面临败诉。;律师法律援助义务和获得办案补贴问题㊲现行法律法规规定,律师应当履行法律援助义务,各地执行起来五花八门,有的规定律师1～2件义务量,义务量内的案件不支付补贴,超过义务量的才补贴。另外,各省制定的法律援助办案补贴标准,是应当基于律师履行义务而确定办案成本为补贴标准,还是确定一个低于社会律师收费标准,但包含一定的律师服务费,以吸引律师办理法律援助案件?与此相适应,律师以外的法律服务人员办案,是按同一标准补贴还是按提供主体的不同另行规定补贴标准?都需要研究明确。;"夹心阶层"法律援助与费用分担问题㊳在新的《深圳市法律援助条例》中创新推出了辅助性法律援助制度,即家庭经济状况高于受援标准,但低于本市上年度在岗职工人均月工资水平的,可以申请法律援助,但受援人在获得赔偿后,须分担一部分费用,用作其他经济困难群众的法律援助经费。既解决了政府负担过重的问题,也让"夹心阶层"能够及时得到法律援助。可否在其他地方推行?,等等。

(六)有效提升法律援助的社会影响能力

健全完善的制度体系和规范高效的组织实施,无疑会让法律援助具有广泛的社会影响力。但不能仅仅满足于此,作为法律援助工作的主管部门,各级司法行政机关应当有强烈的主人翁意识,积极想办法去宣传、去推动这种影响力。首先,要推动确立法律援助在司法体系中的重要地位。目前法律援助制度完善与公正司法体系的要求还有距离。随着司法体制和工作机制改革不断深入,通过刑事诉讼中各个阶段法律援助的介入、建立值班律师制度、不断完善法律援助与司法各部门的工作衔接机制,特别是在加强未成年人司法保护、保证死刑案件辩护质量、提高刑事辩护率等方面发挥更重要的作用,将确立法律援助在司法体系中的重要地位。第二,确立法律援助在政府工作体系中的重要地位。第五次全国法律援助工作会议后,各地落实"三个纳入"已见成效,但真正落实政府法律援助责任,不仅仅体现在文件上,还可以从政府投入,到相关决策的制定,特别是对法律援助工作的认识、定位和具体要求上,都能得到充分体现。比如,一些省份由党委、政府召开法律援助工作会议,明确法律援助工作发展思路和目标;一些地方将法律援助作为地方改善法治环境的重要指标,以此增强地方经济社会发展综合实力;一些地方把法律援助窗口建设看成是政府的形象工程,加大投入建设完善,让解决群众问题的场所宽敞明亮、方便舒适。值得一提的是,广东中山市采取由人大听取和审议政府法律援助工作报告的方式,督促政府履行法律援助责任㊴2009年初,广东中山市人大常委会把贯彻《法律援助条例》列入议事日程,在市人大内司委深入调研全市三年来的法律援助工作情况之后,8月,由市政府常务副市长谢中凡在市十三届人大常委会第十七次会议上作了《关于中山市法律援助工作情况的报告》,市人大常委会在听取和审议报告后,作出了《关于法律援助工作情况报告审议意见》,对进一步做好全市法律援助工作提出了明确的要求,敦促政府从四个方面加强法律援助工作。。笔者认为,这是督促政府承担法律援助责任的最有效也是最体现法制化的方式,值得总结推广。第三,确立法律援助在公众心目中的重要地位。公众的认可,才是法律援助制度的真正意义所在。如果公众普遍知晓法律援助制度、困难群众了解并愿意运用法律援助制度、受援人能够切实感受到法律援助的实惠,那么就可以说确立了法律援助制度在公众心目中的重要地位。除了通过广泛宣传和不断提高法律援助服务实效之外,应当探索建立公众(特别是困难群众)参与法律援助的监督管理机制,让群众认可并信赖法律援助㊵法律援助的很多政策和管理直接涉及到普通公民,特别是困难公民,象确定法律援助的条件和范围、法律援助程序、法律援助质量标准、法律援助服务规范等等,基本上是由管理部门站在管理者的角度来制定的,虽然制定过程中也考察了基层的情况、也会了解困难群众的需求,毕竟思考的角度没有转换。让困难群众了解法律援助政策、参加法律援助政策的制定,引导他们参与并监督法律援助政策的执行,无疑是法律援助管理部门应该关注并着手改进的方面。据了解,广州聘请百名农民工代表担任法律援助联络员,进一步畅通农民工的诉求表达渠道的同时,其实也是吸收弱势群体参与到法律援助工作中的很好尝试。。推进法律援助制度不断深入人心的过程,也是不断强化司法行政职能作用的过程,还是全面提升律师社会形象的过程。比如江苏扬州强化法律援助和法律服务合作共赢的理念,建立完善法律援助工作发展与律师事务所及律师个人发展相结合的合作共赢机制㊶扬州以法律援助为平台,把律师事务所、律师参与法律援助的好坏与律师事务所及律师个人业务发展相挂钩,重点扶植、培养了一批有志于法律援助事业的骨干律师事务所和骨干律师。通过评选法律援助十大优秀案件并对案件进行跟踪报道、组织律师参与社会公益事业等方式,加大对律师事务所及律师参与法律援助工作的宣传,树立良好社会形象。。深圳市推动"让最牛律师为农民工维权",引起了社会各界的普遍关注㊷2009年,深圳市法律援助处向市律协发出"让最牛律师为农民工维权"倡议书,市律协受邀组建了首届资深律师法律援助志愿服务团帮助农民工维权。此前,市政协副主席、市司法局副局长、法学教授钟晓渝同志,受市法律援助处指派,以公职律师身份为19名农民工的劳动争议案件提供免费法律援助,维护了受援人的权益。这些举措,不仅提升了市法律援助机构的服务质量和服务水平,从而更好地维护社会弱势群体的合法权益,而且引起了社会各界对弱势群体的普遍关注,客观上也宣传了司法行政机关和律师在为弱势群体维权的作用。。应当让公众知晓,律师是提供法律援助的主力军,他们中还有一大批献身于法律援助事业,成为社会贫弱者的保护者、社会公平正义的捍卫者。

法律援助,一项如此美好的制度,恰逢难得的发展机遇,拥有开拓者们奠定的坚实基础,面对无比广阔的发展空间,值得我们去为她的发展和完善而奋斗!

(责任编辑 赵海鸥)

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