洪礼和

加快经济结构调整体制机制保障的若干思考

洪礼和

以胡锦涛为总书记的党中央在党的十七大上明确提出，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。当前，如何通过建立和完善科学合理的体制机制，加快经济结构调整，增强经济社会可持续发展能力和水平，已经成为摆在我们面前一个重要的理论和现实问题。本文就加快经济结构调整的体制机制保障谈一些思考。

一、体制机制保障对加快经济结构调整的重大作用

经济结构主要包括产业结构、区域结构、所有制结构、企业组织结构等。要调整这些结构，必然涉及一系列重大利益问题，包括地区之间、企业之间和个人之间的利益，同时也涉及各种资源配置，这都迫切需要科学合理的体制机制作保障。

（一）只有建立科学合理的体制机制，才能促进生产要素在不同产业间自由流动，实现产业结构优化升级。改革开放特别是新世纪以来，我国产业结构持续优化，但与发达国家相比，我国产业结构调整空间很大、任务较重。当务之急是必须运用市场机制和宏观调控两种手段，建立和完善工业转型升级推进机制，创新现代服务业和现代农业发展机制，加快推动传统产业改造升级。同时，要通过建立与财政政策、税收政策、金融政策和生产要素协调配合的体制机制，引导要素资源向特色产业、高技术产业和新兴产业集聚，促进产业结构优化升级。

（二）只有建立科学合理的体制机制，才能促进生产要素在地区间自由流动，实现区域经济协调发展。促进区域经济协调发展，重点是通过建立科学合理的体制机制，优化生产力布局，实现地区经济均衡发展。必须把中国经济看成一个资源配置的有机整体，按照合作互动、优势互补、资源共享原则，加快建立东、中、西部地区相互支持、相互促进、协调发展的良好机制，推动东部地区资金、技术、人才、管理等要素与中西部地区资源、市场、劳动力等要素实行优化配置，促进东部地区与中西部地区深化合作、协调发展。

（三）只有建立科学合理的体制机制，才能促进生产要素在不同所有制经济间自由流动，实现多种所有制经济共同发展。所有制结构调整是产业结构调整的重要推动力量。改革开放以来，我国为多种所有制经济共同发展开辟了广阔空间。实现国有经济保值增值，促进非公有制经济快速发展，进而实现多种所有制经济共同发展，迫切需要在降低准入门槛、加大政策扶持、鼓励自主创新等方面建立相适应的体制机制。惟有如此，才能促使生产要素在不同所有制经济间优化配置，激活各类经济主体发展潜能。

（四）只有建立科学合理的体制机制，才能促进生产要素在企业间合理配置，实现企业科学发展。建立健全优胜劣汰的市场竞争机制，是促使生产要素自由流动、合理配置的有效途径。没有完善的市场竞争机制，企业无法在市场竞争中平等获取各种要素资源。只有通过进一步深化体制机制改革，建立起合理、有竞争力的结构体系，使企业真正成为符合市场经济要求的市场主体和利益主体，企业才会依托市场机制科学配置资源，加大技术创新，淘汰落后产能，坚持走集约发展、绿色发展、低碳发展之路。

二、当前经济结构调整中体制机制保障的主要成效和存在问题

改革开放以来，我国紧紧围绕以发展为主题、以结构调整为主线，在发展中促进结构调整，以结构调整促进经济发展，实现了经济增长与结构调整良性互动。但同时也存在一些不尽如人意的地方，需要进一步加强和改进。

（一）主要成效

一是三次产业结构不断优化升级。多年来，我国产业结构经历了比较大的变化，实现了由工农业为主向一、二、三次产业协同发展的转变。目前，我国三次产业增加值在GDP中比重为10.6：46.8：42.6。从产业构成看，第一产业所占比重明显下降，第二产业所占比重基本持平，第三产业所占比重大幅上升。特别是产业内部结构日趋优化，工业整体素质和国际竞争力明显增强，传统产业改造升级步伐加快，高技术产业成为新经济增长点，装备制造业发展取得新成绩，服务业结构不断改善，咨询、物流、连锁经营、社区服务等新兴服务业方兴未艾。

二是区域发展新格局已经形成。在邓小平同志关于“让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕”和“两个大局”战略构想指导下，随着东部开放战略深入实施，我国东部沿海地区已率先发展起来。90年代以来中央又先后实施西部大开发、振兴东北老工业基地等战略，这些地区也加快了发展。在此基础上，中央又明确提出促进中部地区崛起战略。各区域充分发挥比较优势，大力加强薄弱环节，呈现出增长较快、结构优化、协调性增强的良好态势。目前，我国“东中西互动，优势互补、相互促进、共同发展”的区域发展新格局基本形成。

三是多种所有制经济协调发展。改革开放初期，我国基本上是单一的公有制经济，国内生产总值中公有制所占比重约为99%。经过三十多年改革与发展，我国公有制经济影响力和控制力不断增强，非公有制经济快速发展。特别是随着企业改制改组、招商引资、鼓励个体私营经济发展等政策措施的深入实施，经济成分日趋多元化，所有制结构调整稳步推进，个体、私营、外资等非公有制经济成为推动国民经济发展新生力量。目前，全国65%的技术创新、75%的专利、80%的新产品都是由非公有制经济来实现的。

四是企业结构进一步优化。长期以来，我国企业坚持以优化资源配置为重点，切实加大企业人才结构、产品结构、组织结构、市场结构和技术结构的调整力度，一大批强而大的企业集团迅速做强做大，在世界经济发展大潮中崭露头角，成为促进中国经济快速增长的中坚力量。在《财富》杂志公布的2009年全球500强排行榜中，包括台湾、香港在内的中国上榜公司数量达到创纪录的43家，在全球各国中排名第三。

（二）存在问题

一是部分行业存在产能过剩和重复建设问题。尽管我国产业结构调整取得一定进展，但总体进展不快，各地区、各行业也不平衡。不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出，有的甚至还在加剧。特别需要关注的是，不仅钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张，部分新兴产业也出现重复建设倾向。对此如不及时加以调控和引导，任其发展，市场恶性竞争难以避免，经济效益难以提高，并将导致企业倒闭或开工不足、人员下岗失业、银行不良资产大量增加等一系列问题。

二是地区经济协调发展差距仍然较大。通过多年不懈努力，虽然我国东中西部地区经济得到快速发展，地区经济协调发展格局正在形成。但由于各地区自然环境、资源禀赋、发展水平和区位条件等诸方面存在差异，区域经济发展具有明显的不平衡性，发展差距进一步拉大。东部地区依靠本身区位优势和改革开放先发优势，成为经济持续快速增长的“龙头”，东部地区国内生产总值占全国50%以上。与之相比，尽管中西部地区发展速度加快，但仍慢于东部地区，在全国所占比重偏低。我国进一步调整和优化区域结构，促进地区经济协调发展的任务还十分繁重。

三是非公有制经济发展还不够充分。受融资渠道不畅通、专业技术人才缺乏、自主创新能力不强等多方面因素叠加影响，我国非公有制经济发展的广度和深度有待进一步拓展。特别是在市场准入方面仍存在着不少看得见、进不去的现象。一些行政垄断部门和行业、公用事业和基础设施领域的市场准入门槛过高，造成非公有制企业难于甚至无法进入。这既不利于非公有制经济发展壮大和国有经济战略性调整，也不利于我国产业结构优化升级。

四是企业淘汰落后产能任务十分艰巨。近年来，随着加快产能过剩行业结构调整、抑制重复建设、促进节能减排政策措施的实施，我国淘汰落后产能工作在部分领域取得明显成效。但由于长期积累的结构性矛盾比较突出，落后产能退出的政策措施不够完善，激励和约束作用不够强，部分地区对淘汰落后产能工作责任不够落实，一些重点行业和企业淘汰落后产能任务仍然十分繁重，已成为提高工业整体水平、落实应对气候变化举措、完成节能减排任务、实现经济社会可持续发展的严重制约。

三、对加快经济结构调整的体制机制保障的对策建议

针对上述主要问题，结合工作实际，现就建立和完善体制机制，加快经济结构调整提出如下对策和建议：

（一）建立和完善扶优扶强、淘汰落后产能的政策激励机制。进一步加强财政资金引导，重点淘汰能耗高、污染大、效益低的落后产业，积极支持能耗低、污染小、效益好的新兴产业，帮助淘汰落后产能企业解决有关职工安置、企业转产等问题。对经济欠发达地区淘汰落后产能工作，通过增加转移支付加大支持和奖励力度。统筹安排技术资金政策，支持符合国家产业政策和规划布局的企业，运用高新技术和先进适用技术，以质量品种、节能降耗、环境保护、改善装备、安全生产为重点，对落后产能进行改造。对淘汰落后产能任务较重且完成较好的企业，在安排技术改造资金、节能减排资金、投资项目核准备案、土地开发利用、融资支持等方面给予倾斜。

（二）建立和完善合理有效的地区利益补偿机制。针对资源的有限性和生态的关联性，要通过政策约束和引导，使一些地区在利用本地自然资源时必须考虑到其他地区而有所控制。要针对国家在不同区域制定的差别化经济发展政策和规划，建立健全有利于经济结构调整目标与区域功能规划实施目标有机结合的利益补偿机制，通过政府财政转移支付，或引导市场化补偿的利益平衡机制，或两者兼用的方式，对经济发展受约束的地区进行补偿，以促进建立产业发展引导机制，引导企业到符合要求的功能区落户发展，调动和激发干部群众保护生态环境的积极性。

（三）建立和完善协作配套的产业承接机制。围绕积极承接国内外产业梯度转移，加大统筹区域经济协调发展。强化实施分类指导方针，立足自然环境、资源禀赋、发展水平和区位条件等，把东部沿海地区资本、技术、人才和管理方面优势与中西部地区资源、成本和政策方面优势结合起来，着力发展特色经济。根据区域发展定位、不同区域资源环境承载能力和发展潜力，合理布局产业，促进产业集群发展，形成适合区域发展的特色产业。建立和完善东部地区与中西部地区产业协作配套承接机制，鼓励和支持开展多种形式的经济技术协作和人才交流，推动产业链条式延伸、企业配套式组合，在更广领域和更高层次上促进区域经济优化布局和产业集聚发展。

（四）建立和完善更加灵活的财税、金融和投资体制。进一步完善中央对地方财政转移支付制度，优化税种结构和税率标准，尽快形成合理有效的工作机制，减轻各地发展重化工业压力，引导各地走可持续发展道路。特别是要不失时机推进征收资源税改革，扩大征税范围，提高征税率，征税方式由目前的存量计增改为存价计增，促进资源节约、环境保护。加快金融改革和创新，引导信贷资金投向节能减排、技术进步、循环经济等领域。继续深化投资体制改革，规范政府投资行为，提高投资效益。进一步放宽市场准入，公开准入标准，真正实行“谁投资、谁决策，谁受益、谁承担风险”，确立企业投资主体地位，激发其开展技术创新和节约资源、保护环境的积极性。

（五）建立和完善科学的政绩考核评价机制。加快经济结构调整，必须建立和完善符合科学发展需要的政绩考评指标体系，积极克服片面追求GDP增长、“唯GDP论英雄”等不良倾向。在生态环境、资源节约、社会发展和公共服务等方面，也要有明确的、可衡量的硬性指标，增强所占权重，摆在与GDP或人均GDP增长率同等重要的位置。进一步改进政绩考核方法，加大考核结果运用的力度，建立健全考核举报、考核申诉、考核结果反馈等制度。坚持用发展、全面的视角，合理设计“显绩”与“潜绩”的测评方法，引导干部正确处理短期与长远关系，消除各种追求短期政绩行为。

四、江西深化体制机制改革，加快经济结构调整的努力与实践

近年来，江西省委、省政府坚决贯彻落实中央关于转变发展方式、调整产业结构的有关决策部署，坚持以深化体制机制改革为保障，在加快经济结构调整、促进经济社会可持续发展上作出了不懈努力，取得了明显成效。

第一，全面启动鄱阳湖生态经济区建设，积极构建生态与经济协调发展新格局。江西是一个经济欠发达省份，也是一个生态环境优美省份，森林覆盖率稳居全国前列。如何顺应时代发展潮流，契合江西发展实际，闯出一条在发展中保护生态、在保护生态中加快发展的新路子，一直是历届省委、省政府和全省人民的孜孜追求。早在上个世纪80年代，江西省委、省政府就作出了实施“山江湖开发治理工程”的重大决策，把山、江、湖的开发与治理作为一个整体，把生态与经济作为一个系统，统筹规划，协调推进。进入新世纪以来,省委、省政府认真贯彻落实科学发展观，明确提出“既要金山银山,更要绿水青山”的发展理念，把建设富裕文明江西与建设绿色生态江西有机统一起来。党的十七大第一次提出“建设生态文明”目标后，省委、省政府进一步深化和创新发展理念，确立“生态立省、绿色崛起”的发展战略，并于2008年初在深入调研、反复论证的基础上，提出了建设鄱阳湖生态经济区的战略构想。在抓紧编制规划的同时，江西坚持边规划边行动，能做的事抓紧做。重点抓好“五河一湖”生态环境综合治理工程、城镇污水处理工程、造林绿化“一大四小”工程、乡村垃圾无害化处理工程等四大“生态工程”建设，关停并转了一批违法排污企业，淘汰了一批落后产能，在全省所有县城以上城镇建成污水处理厂，大力开展植树造林和农村垃圾无害化处理，深入开展生态工业园区创建。去年12月12日，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》后，江西省委、省政府专门召开全省动员大会对建设鄱阳湖生态经济区进行全面动员部署，要求举全省之力推进鄱阳湖生态经济区建设，积极探索生态与经济协调发展新路子。

第二，建立科学严格的产业准入机制，促进优势产业集约发展、绿色发展。绿色生态是江西最大的财富、最大的优势、最大的潜力、最大的品牌。在实际工作中，江西省委、省政府牢固树立“既要金山银山、更要绿水青山”理念，在加快发展中严格准入标准，坚决做到“三个坚决不搞”，即：坚决不搞危及劳动者生命安全和人民群众健康的项目，坚决不搞严重影响生态环境的项目，坚决不搞“黄赌毒”项目，使江西山更绿、水更清、天更蓝、环境更优美。精心组织实施产业经济“十百千亿工程”，重点培育一批年销售收入超十亿、百亿、千亿的企业、园区和产业，推动优势产业集约发展、绿色发展。围绕培育壮大优势高新技术产业，坚持以企业为主体，以项目为抓手，以研发平台、特色基地、创新团队为支撑，大力实施科技创新“六个一”工程，努力提升自主创新能力，带动产业结构优化升级。制定并实施十大战略性新兴产业发展规划，积极扶持和推进光伏、风能核电、新能源汽车和动力电池、航空制造、半导体照明、金属新材料、非金属新材料、生物、绿色食品、文化及创意等特色产业的发展壮大。今年，江西省委、省政府还全面启动新一轮工业三年强攻规划，切实推进新型工业化进程。

第三，以更大决心和力度深化改革、扩大开放，在重要领域和关键环节上实现新突破。改革开放是强国之路，更是欠发达地区加快产业结构调整，实现进位赶超、跨越发展的必由之路。在指导思想上，江西省委、省政府坚持一手抓深化改革，突出抓国有企业改革；一手抓扩大开放，重点是招商引资，核心是抓项目。2008年4月，省委、省政府明确提出“两年内基本完成全省国有工业企业改革任务”的目标任务，并组建强有力工作机制，制定一系列政策措施，搭建解决改革成本的融资平台，继续深入推进新一轮国有工业企业改革，并取得决定性胜利。截至2010年2月，全省各级财政共筹集改革资金194.2亿元，507户国有工业企业改革任务完成99%，妥善安置职工43.14万人，占改制职工总数的98%。改革力度之大、速度之快、局面之稳定，前所未有。同时，文化经营管理体制改革、医药卫生体制改革扎实推进，农垦企业、粮食企业、水利企业、林业企业、商贸流通企业、交通企业等方面改革也逐步展开，为江西进一步发展创造了历史性机遇和条件。此外，围绕14大重点产业，瞄准重点地区、重点领域开展产业招商。江西省委、省政府专门组建“百人招商团”，各市县组建了上千支小分队，分赴国外及沿海地区招商。在全国利用外资同比下降情况下，江西招商引资实现逆势增长。面对国际金融危机对外贸出口严重影响，千方百计组织企业拓市场、抢订单，加快产品结构和市场结构调整，并成立“百人服务团”，对重点出口企业进行挂钩结对帮扶，全省外贸出口总量在全国位次前移，发展速度领先。

第四，完善市县政府考核评价体系，创新政府管理方式和服务环境。只有创新考核评价机制，提高政府服务效能，才能充分调动各方面积极性和主动性，形成你追我赶、奋勇争先的生动局面。从2007年起，江西省委、省政府紧密结合实际，反复调研论证，组织制定并实施了对市县政府的“六项考评体系”，突出固定资产投资、工业发展、农业发展、生态建设、社会建设、新型城镇化等方面，注重经济发展的质量、结构、效益、后劲，连续三年对市县政府进行发展政绩考核。突出优势产业、规模、特色工业园、重大项目、企业“四率”水平（即劳动生产率、人均创利率、资金利润率、资源能源利用率），加强对工业经济发展水平后劲的考核导向。突出节能减排、森林覆盖率、水及空气质量，加强对生态环境保护建设的考核导向。突出政务公开、办事效率、为民服务和群众投诉、民意评价等，加强政务环境考核评价指标，进一步打造江西软实力新优势。为创优经济发展环境，去年江西全省上下深入开展了以依法高效、优化环境为目标的“机关效能年”活动，共精简省级行政许可事项295项、投资审批事项84项，分别缩减47.2%和54.1%，办事时限分别缩减46.5%和44.6%，顺利完成“三个至少缩减30%”的目标任务，江西正逐步成为中部地区乃至全国办事效率最高、发展环境最优的省份之一。今年，又在全省范围内全面启动创业服务年活动，不断巩固机关效能年活动成果，进一步转变机关作风，提升创业服务水平，为广大企业家、创业者营造良好的创业环境和服务机制，这些都取得了良好效果。

（作者系江西省人民政府副省长）