刘 震

(水利部 水土保持司,北京 100053)

自 2004年全国第四次水土保持预防监督工作会议召开以来,各级水行政主管部门认真履行职责,狠抓依法行政和规范管理,扎实推进水土保持“三同时”制度的落实,使水土保持监督执法工作迈上了一个新的台阶。

1 近年来全国水土保持监督管理工作的主要成效和经验

1.1 主要成效

1.1.1 水土保持预防监督“三大体系”基本形成

水土保持法律法规体系、监督执法体系和技术服务体系是贯彻落实水土保持法的基础和前提。水土保持法颁布实施以来,国务院发布了水土保持法实施条例,全国有 29个省(区、市)颁布了水土保持法实施办法,共出台县级以上水土保持配套法规和规范性文件 3 000多个,水土保持法律法规体系基本形成。近年来,各地根据新形势新发展的要求,以政府文件、部门联合文件等形式陆续出台了加强生产建设项目水土保持工作的规定,进一步提高了法律的可操作性和针对性。水利部于2005年启动了水土保持法修订工作,2008年 10月将水土保持法修订草案送审稿正式上报国务院,目前水土保持法修订已被列入十一届全国人大2010年立法计划,这对进一步完善水土保持法律法规体系具有重要的推动作用。经过多年努力,流域机构、省、地、县分级管理的全国水土保持监督执法体系基本完善。据统计,全国有 7个流域机构、31个省(区、市)、200多个市(地)、2 400多个县(市)成立了水土保持管理机构,其主要职能就是贯彻落实水土保持法,履行预防监督职责。全国现有专兼职监督执法人员 8万多人,其中专职人员 2万多人。近期广东省、安徽省水利厅成立了水土保持处,湖南省有 60个县(区、市)成立了副科级水土保持局,这些机构的主要职能就是监督执法。逐步建立了围绕生产建设项目的水土保持技术服务体系,水土保持方案编制、监测、监理、技术评估专家系统等技术服务队伍不断壮大,实力和水平不断提高。目前,全国有甲级水土保持方案编制单位 137家,乙、丙级编制单位 1 600多家,甲、乙级水土保持监测单位 261家,甲、乙、丙级监理单位 173家,共有持证从业人员 2万多人。生产建设项目水土保持技术规范标准相继颁布,为执行“三同时”制度提供了有力的技术支撑。

1.1.2 全社会的水土保持意识和法制观念显著增强

近几年,通过坚持不懈地开展广泛、深入的水土保持宣传教育活动,水土保持基本国策逐渐深入人心,全社会的水土保持意识和法制观念明显增强。水土流失重点防治区的地方政府将水土保持工作提上重要议程,实行地方政府领导任期水土保持目标责任制和考核评价制度,以权代法、以权压法、行政干预的现象明显减少。水利部门与发改、环保、能源、交通、铁道等部门加强协作配合,围绕水土保持法的贯彻落实联合出台水土保持相关文件,严把生产建设项目立项关,积极推进水土保持方案制度和水土保持设施验收制度的落实;绝大多数生产建设单位能够自觉遵守水土保持法律法规,主动编报水土保持方案,落实水土保持措施,近年来各地的水土保持违法违规案件明显减少。据统计,2005年以来在水利部批复的 1 557个国家大型生产建设项目水土保持方案中,95%以上是生产建设单位主动编报的。

1.1.3 水土保持“三同时”制度得到进一步落实

各级水行政主管部门以落实水土保持方案制度为核心,严格执行国家新的产业政策和水土保持限批、缓批措施,强化监督检查和技术服务,督促建设单位依法履行水土流失防治义务,推动水土保持“三同时”制度的进一步落实,水土保持方案的申报率、实施率和验收率显著提高,大规模生产建设活动产生的人为水土流失恶化趋势得到基本控制。据统计,2000年以来,全国共审批各类生产建设项目水土保持方案 25万多项,其中属国家大中型项目的有 1 800多项,全国水土保持方案的申报率由 2006年的 50%提高到 2008年的 75%,实施率由 35%提高到 55%,验收率由 10%提高到 30%,防治水土流失面积 8万km2,减少水土流失量近 20亿 t。浙江、贵州、山东、福建等省份由省级立项的生产建设项目的水土保持方案申报率达到了100%。

1.1.4 树立了一大批生产建设项目水土保持示范典型

树立生产建设项目水土保持先进典型,发挥典型的示范带动作用。水利部分别于 2004、2006、2008年开展了生产建设项目水土保持示范工程的评选工作,西气东输、青藏铁路、川气东送、云南思小高速公路等 124个生产建设项目被评为水土保持示范工程,并发挥了示范带动作用。在全国水土保持监督执法专项行动中,对能够将水土保持方案内容落实到主体工程的规划设计、招投标、施工及监理、监测工作中,能够积极探索应用水土保持新理念、新技术,优化工程设计,有效控制和减少水土流失的中国石油化工集团管道储运公司等 78个生产建设单位提出了表扬,进一步提高了生产建设单位开展水土保持工作的主动性。

1.1.5 监督管理工作走上规范化的轨道

各级水行政主管部门坚持依法行政,深入贯彻依法治国方略和建设法治政府目标,不断完善和规范行政执法行为,推动监督管理工作逐步规范化,树立了水土保持执法的良好形象。一是实行执法公开制度,将水土保持法律法规、监督管理制度以及水土保持方案审批程序、水土保持设施验收标准和水土流失补偿费征收标准等向社会公示公布,设立监督举报电话和信箱,主动接受社会监督。二是坚持依法查处违法违规行为,严格按照法定权限和程序行使职权,形成了严格的立案—调查—处理—送达—复议—执行的案件查处制度,基本实现了执法必严、违法必究、查处必果的目标。三是进一步加强机构能力建设,开展多层次、全覆盖的法规和业务培训,提高各级监督管理人员依法行政的素质、能力和水平。四是开展全国水土保持监督执法专项行动。从 2007年 9月起,用 1年多的时间,集中力量查处了一批重大水土保持违法违规项目,规范了各类开发建设活动,进一步推动了水土保持“三同时”制度的落实,增强了水土保持监督管理部门依法行政的能力。在专项行动开展期间,全国共计调查生产建设项目 10.48万个,开展执法检查3.56万次,对 2.68万个水土保持违法违规项目印发了限期整改通知书,对 2 201个项目进行了通报、曝光。

1.1.6 水土保持的执法地位和权威得到确立

各级水土保持监督管理机构通过严格执法,认真履行水土保持法律赋予的职责,水土保持执法地位和权威逐步得到确立。一是严格执行各项制度。水土保持方案制度、水土保持设施验收制度、水土保持补偿费制度、水土保持监测制度等逐步落实,人为水土流失恶化的趋势得到基本遏制,水土保持对实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护发挥了重要作用。二是依法监督管理生产建设活动。限批、缓批不符合建设条件的生产建设项目的水土保持方案,遏制不符合国家有关政策法规项目的立项和建设。三是加强监督检查,严格执法,对存在水土保持违法违规行为的生产建设项目进行通报、曝光或依法处理、处罚,威慑了心存侥幸、逃避法定义务的生产建设单位和个人,树立了水土保持监督执法的权威。

1.2 主要经验

1.2.1 加强协作,上下联动

在贯彻实施水土保持法的过程中,各级水行政主管部门积极争取人大、政府的支持,加强与发改、国土、环保、交通、司法等部门的沟通配合,充分发挥各相关职能部门的作用,有效推动了水土保持监督管理工作的深入、健康发展。同时,各级水行政主管部门上下联动,流域机构、省级水行政主管部门开展了大规模的生产建设项目水土保持督查和联合执法检查。据统计,仅 2008年各地共开展部门联合执法检查 5 078次,有效地遏制了违法违规行为,提高了水土保持工作的地位和影响。青海省水利厅联合发改、国土、环保等部门,对海西州和海北州境内的煤矿进行了执法检查,推动了省内矿山水土保持工作的开展。

1.2.2 严格执法,敢于攻坚

在多年的水土保持监督管理工作中,各级水土保持监督执法人员以高度的责任感和使命感开展执法工作,坚持原则,讲求策略,敢于碰硬,迎难而上,运用法律、行政和经济等多种手段解决问题,一些行业和企业的水土保持工作取得突破性进展,维护了法律的严肃性。水利部对水土保持监督执法专项行动中有突出问题的 24个典型违法违规项目首次提出了限期整改要求,并组织“回头看”活动,目前这些项目大部分已完成整改任务。深圳市水务局对 58个不履行水土保持法律责任的违法违规项目进行集中曝光、反复曝光。

1.2.3 加强队伍建设,搞好社会服务

监督管理部门为生产建设项目做好技术服务是一项重要职责,需要加强自身技术队伍建设,培养相关的专业技能人员。一是围绕生产建设项目水土保持“三同时”制度落实,重视扶持和培育水土保持方案编制、监测、监理、技术评估等技术服务队伍,积极开展水土保持各项技能培训,培养了大批水土保持专业技术人员。二是加强对资质单位的考核。为保证持证单位工作的质量和水平,水利部加强了对水土保持持证单位的管理,定期进行考核。全国已有 1 700多个持有甲、乙、丙级水土保持方案编制资格证书的单位开展技术服务工作,为生产建设项目有效防治水土流失提供了重要技术支撑。三是全面加强相关行业培训工作。大规模开展方案编制、工程概(估)算定额、设施验收、技术评估、监测评价、规划设计等方面的技术培训。据统计,2005年以来参加过省级以上培训的人员达 2万多人次,较好地满足了生产实际的需要,全面提高了水土保持从业人员的素质和能力。

1.2.4 完善技术体系,夯实基础性工作

加强预防监督基础性工作是开展好执法的前提。一是明确工作发展目标、方向、重点。印发了《全国水土保持预防监督发展纲要》和《划分国家级水土流失重点防治区公告》,明确 21世纪初期我国水土保持预防监督工作的指导思想、目标任务,分区提出了水土保持监督管理的要求,有针对性、有重点地开展水土流失防治工作。二是明确政策,创新机制。连续 3年中央 1号文件都对建立水土保持生态补偿机制提出了政策要求,为推动水土保持生态补偿机制的建立创造了条件。陕西省2008年出台了根据煤炭、石油、天然气产量计征水土保持补偿费的相关办法。三是积极推进标准化建设。编制完成了一系列相关的水土保持技术标准体系,修订完成了《开发建设项目水土保持技术规范》、《开发建设项目水土流失防治标准》和《开发建设项目水土保持设施验收规范》等国家标准。

1.2.5 广泛宣传,营造氛围

广泛宣传水土保持法律法规,大力营造良好的执法氛围,对减少执法阻力、增强公众保护水土资源的意识具有十分重要的作用,是水土保持监督管理工作的重要手段。各级水行政主管部门通过定期举办座谈会、专题讲座、展览、知识竞赛,编印宣传画、册,播放公益广告、发送手机短信,制作户外固定广告牌等多种方式,充分利用多种媒体,高强度地宣传了水土保持法律法规的要求和防治水土流失的基础知识,为水土保持监督管理工作营造了良好的社会氛围。水利部 2008年 4月启动了水土保持国策宣传教育活动;坚持每年在“世界水日”、“中国水周”期间,开展纪念水土保持法颁布实施系列宣传活动;与全国人大环资委、中宣部、共青团中央等单位联合举办了“保护长江生命河”、“保护母亲河”、“中华环保世纪行”等大型采访报道活动,都取得了明显效果。

在全国水土保持监督管理工作取得突破性进展和突出成效的同时,我们也应该看到各地监督管理工作发展很不平衡,还存在着一些亟待解决的问题。一是现行水土保持法已不适应新形势新任务的要求,突出表现在编报水土保持方案的生产建设项目对象范围过窄、管理措施单一、管理机制不健全,有关法律责任的规定较单一,对违法行为处罚力度不够,给执法工作造成了困难等。二是监督执法能力有待进一步加强,有的地方监督执法队伍建设还比较薄弱,缺乏专职人员,有的甚至没有水土保持机构,有的监督管理人员素质和能力不强、精神状态不佳。三是有些地方履行职责不到位,监督管理机构执法缺位、漏位、越位的现象仍然存在,有些地方还存在滥用权力、行政干预监督执法的现象。四是水土保持监督执法和技术服务存在不规范。

2 水土保持监督管理工作面临的形势和任务

党的十七大明确提出建设生态文明的战略任务,十七届三中全会就加强生态保护、推进资源节约型和环境友好型社会建设作出了重大部署,为新时期水土保持监督管理工作指明了方向。当前,我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的历史时期,社会经济快速发展,特别是自 2008年世界金融危机以来,国家投入巨额资金启动了一批铁路、公路、机场等基础设施建设项目,生产建设活动规模空前,强度不断增加,给水土保持监督管理工作带来了很大挑战。据统计,当前我国每年从陆地表面搬动和运输的土石方量高达 380亿t,占全世界的 28.1%,人均 29 t,是世界平均水平的 1.4倍,开发建设强度是世界平均水平的 4～4.5倍,生产建设活动引发的水土流失超过全国人为新增水土流失总量的 80%,已经成为我国经济社会发展的重要制约因素。在我国城市化、工业化、现代化进程中,水土流失又出现一些新的情况,比如城镇开发区建设、房地产开发、乡村公路建设、山丘区农林开发等都是产生水土流失的重要原因,也是水土保持监督管理的新对象,必须根据新的情况采取更加有效的监督管理手段。

当前与今后一个时期水土保持监督管理工作主要有以下几个方面的任务:

2.1 进一步完善水土保持法律法规体系

水土保持法律法规是开展水土保持监督管理的依据和法律保障,只有不断完善法律法规体系建设,才能不断推进水土保持监督管理工作。一是在国家层面要继续推进水土保持法的修订工作。水利部将全力配合全国人大法工委、环资委和国务院法制办,承办好立法协调、调研、论证等活动,以确保修订质量,加快修订进程。二是各省要提前启动配套法规的修订工作。法律修订工作需要做大量前期工作,尤其是从当地实际出发深入调研,提出修订法律法规的主要内容,各省要尽快启动水土保持法实施办法的修订准备工作,组织专门人员开展工作,并将修订工作列入政府和人大的立法计划。三是继续推动市、县两级以政府文件、部门联合文件形式出台制度性规定,强化完善水土保持方案审批、水土保持设施验收等作为项目立项和总体验收前置审批地位,推动水土保持工作的深入开展。四是要大力推进建立水土保持生态补偿机制。从目前来看,各方面条件已成熟,政策依据有中央文件,法律依据有水土保持法实施条例和各省收费办法,实践范例有陕西省的经验做法等。各地要学习借鉴陕西的经验,从修改收费办法入手,扩大收费范围,提高收费标准,改进收费方式。

2.2 继续推进全国水土保持监督管理能力建设

水土保持监督管理能力建设关系到水土保持法的全面贯彻实施,尤其在基层需要下大力气抓好能力建设。一是要加强领导,提高认识,全面落实监督管理能力建设的各项保障措施,推动监督管理能力建设深入细致地开展。二是抓好第一批 510个县级水行政主管部门的水土保持监督管理能力建设。总体设想是:用 3～5年时间,通过水土保持监督管理能力建设活动,使全国 2 000多个县的监管能力普遍提高,为深入贯彻水土保持法奠定基础。三是举办监督管理培训班,轮训各地监督管理工作人员,全面提高监督管理人员的素质、能力和水平。四是流域机构和省级部门要加强对各市县工作的检查指导,按计划开展督察巡视,检查推动各地监督管理能力建设工作。

2.3 全面落实水土保持“三同时”制度

生产建设项目水土保持“三同时”制度是监督管理工作的核心。一是在抓大中型生产建设项目水土保持“三同时”制度的同时,要着力提高中小型生产建设项目水土保持的“三率”,采用行业内上下联动、相关部门联动等工作方式,强化监督检查,突出水土保持方案的前置审批地位。二是要多措并举,大力推进水土保持设施验收。要采取宣传、检查、通报、曝光、处罚、限批、缓批等多种方式,推动建设单位开展验收工作,要借鉴水土保持方案编报审批的经验,做好发改、环保等部门的工作,明确水土保持设施验收在环境验收、竣工验收中的前置地位,推动水土保持设施竣工验收工作。三是在生态敏感区域、重要保护区以及对不认真贯彻水土保持“三同时”的行业、部门,重要建设项目水土保持方案要严格实行限批、缓批。

2.4 坚持依法行政,规范执法行为

各级水行政主管部门要不断创新工作机制,坚持依法行政,规范执法程序和行为,增强执法活力。要利用网络、信息系统等新的载体推动水土保持监督管理工作开展。要协调好行业内外的工作关系,调动各方面参与水土保持的积极性,规范执法,搞好社会服务。要规范执法程序,认真执行水土保持方案审批备案、公示制度,各地要尽可能把水土保持方案技术审查和行政审批的职能分开,提高方案编制质量。要规范执法行为,不断提高执法水平和执法队伍素质,加大执法力度,杜绝执法简单化。要建立举报机制,曝光黑名单,监督水土保持执法行为。要规范方案审查和水土保持设施验收。要完善生产建设项目水土保持方案的受理、审查、批复、送达以及水土保持设施验收等各个环节的规定,做到无逾期审批、无越权审批、无逾期验收、无越权验收和不故意刁难建设单位等。

2.5 加强行风建设,树立良好执法形象

各水行政主管部门要树立廉政服务意识,严格遵守国家的廉政规定和行业廉政要求,强化队伍管理,改进工作作风,严于律己、廉洁奉公,杜绝越权、渎职、徇私舞弊,严禁“吃拿卡要”现象发生,主动接受社会监督,做到公开、公正、透明。要管好执法队伍,确保行政执法人员严格执法、公正执法、文明执法、高效执法,保证行政执法活动在规范化、法制化的健康轨道上运行。同时,要管好专家队伍、编制单位、验收单位和评估单位,要建立健全监督机制和行风建设的长效机制,采取通报批评、吊销资质等手段,加强行风建设,树立水土保持良好执法形象。

2.6 加大宣传力度,营造良好执法氛围

以深入宣传水土保持法为载体,让水土保持理念进入千家万户,在增强公众法制观念的同时,提高水土保持意识,营造良好的执法氛围。一是各级水行政主管部门要创新宣传方式,把日常宣传和集中宣传相结合,重点组织有深度的宣传报道,通过水土保持法的宣传,增强生产建设单位和个人自觉履行水土保持法律责任的积极性。二是以各行业涌现出的生产建设项目水土保持典型为重点,如西气东输、青藏铁路等工程,大力宣传和推广他们在水土流失防治中的新理念、新技术、好经验、好做法,充分发挥这些典型的示范和带动作用,使大多数开发建设单位和个人能主动做到事前保护、减少破坏。三是大力宣传“中国水土流失与生态安全综合科学考察”取得的成果,将水土保持列入各级政府和人大的学习内容,列入各级党校、行政学院的培训计划,水土保持工作者要主动宣讲,提高水土保持事业在全社会的地位。四是要构建覆盖全社会的水土保持国策教育体系,大力开展水土保持科普教育、法制教育、警示教育和生态理念教育,全面提高公众的法制观念和水土保持意识。