本刊记者 冯京津

据悉，国土资源部从今年3月至7月，结合“双保工程”和土地出让合同清理，在全国范围内集中开展了房地产用地专项整治工作，集中力量清理查处不及时开发建设囤地炒地、违反法律法规闲置土地等突出问题。通过清理，截至5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩。其中，闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。从清理数据来看，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。从闲置土地分布来说，东部地区数量较多，分别占上报总宗数和面积的62.24%和62.46%。从闲置时间上看，闲置5年以下的地块1354宗，占闲置土地总数的48%；闲置时间5年以上的地块共875宗，占31%；闲置时间较长，但合同中未约定具体开工时间的地块586宗，占21%。

截至目前，全国已开展查处的各类房地产违法违规用地共计2208宗，总面积约13.25万亩。其中，闲置土地2044宗，面积12.35万亩。全国已查处结案的房地产违法违规用地宗数为826宗，面积约4万亩，共收回土地使用权面积1.2万亩，收取罚款或闲置费总计4.8亿元。

长期以来，捂地、囤地所滋生的行业环境已经使得房地产市场混乱不堪，在中国土地资源稀缺的背景下，应当大大提高土地利用的效率。土地闲置问题反映出当前土地市场中的一些问题，许多地方政府对于“土地财政”的过度依赖，政府与开发商之间的利益关系，招拍挂制度的弊端等等，那么，如何建立一套符合房地产市场健康发展的土地制度，一直是业内人士讨论的焦点。

清理闲置土地，其意义在于提升土地利用效率，并能增加有效供给，而降低房屋空置率，有助于实现楼市供求的平衡。

造成土地闲置的原因

据有关媒体报道，就土地供应而言，假设政府平均每年无条件地向全国开发商出让1亿平方米住宅建设用地，看起来土地供应量大大增加了，可是这些土地到了开发商手里，可能马上就会被囤掉7000万平方米，其余的3000万平方米慢慢开发。SOHO中国董事长潘石屹曾公开表示，在房地产界，“囤地”比盖楼赚钱。可见，在一定程度上，土地闲置的背后，追求更大利润正是开发商的逐利心理。

国土部土地利用司司长廖永林认为，闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。政府原因造成的闲置用地中，拆迁难、更改规划，大约各占一半。去年底，国土部督办的十八宗闲置用地中，有十三宗都是因为政府原因造成的闲置，最终的结果是不做处罚。而企业未能如期缴纳土地出让金，未及时申请竣工延期也造成土地闲置。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明分析说，17万亩的闲置土地大约有1.13亿平方米，如果将这些土地都开发成普通住宅，按照容积率为2来计算，建筑面积就是2.26亿平方米。如果每套房子平均为90平方米来计算，那么将可以盖出251万套房子。如果这些房子都进入房地产市场，将对房市和房价有一定的积极作用。他认为，现在开发商的闲置土地，两三年后土地增值很快，甚至上百亿，但是处罚可能只有几百万，所以企业明知要处罚但是还要囤地。

从房地产企业角度来说，土地储备是房地产公司的重要经营环节，土地储备之成败对上市公司的市值具有重要影响。也有观点认为，房地产业本身具有一定的开发周期，有一定的土地储备是合理的。

从资本运营理论可知，资本只有通过周转才能获得利润，而在利润率不变的前提下，资产收益与周转速度成正比，与周转周期成反比。由于闲置土地延长了运营周期，令资金流动速度减慢，因此资金增值不如连续从事土地项目开发出售的方式理想，这也是我们的房地产企业为什么在起步阶段多采取粗放快速滚动开发的模式。

从社会整体角度看，土地闲置当然是巨大的浪费。解决土地闲置既需要地方政府部门严格按照法律程序办事，更需要从非市场原因造成的土地闲置入手去寻找根治之策。因政府方面原因造成土地闲置的，很多情况是现有拆迁制度的弊端所致。所以，釜底抽薪之计，是要变革拆迁制度。变革拆迁制度，就要让需用土地的个人、企业、机关，与目前占用土地的权利人直接协商。双方达成协议，土地占有人迁出，土地需用人进驻，或者修缮，或者拆迁。如果达不成协议，则土地占有人仍然占用。如此，根本不可能出现闲置。

现行土地制度存在诸多弊端

政府在处理闲置用地问题上早有规定，对土地闲置满一年不满两年的，要按照出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费；对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回。近年来，地方政府也曾多次曝光闲置用地名单，但收回者最终寥寥无几。

大量土地闲置，与地方政府不无关系。在“土地财政”的制度路径下，地方政府对于出售城市土地一向抱有十分高的积极性，在“招拍挂”的制度安排下，土地按照“高价者得”的原则流入了投机者的囊中。开发商在拿到土地后，常常会陷入动弹不得的困境。除了资金链可能出现断裂之外，更常见的原因是这些土地在动迁安置、城市规划等方面都还缺乏妥善的方案，地方政府为了得到财政收入，把这些还不成熟的土地匆忙推上拍卖场，以至“被闲置”。

中国国土资源经济研究院资源资产与市场研究室主任吕宾认为，我国当前的供地制度与行政、财税、金融等管理体制相互作用，显露出不少问题。政府垄断土地一级市场，城乡建设用地存在闲置浪费和增量扩张现象。经济发展过度依赖土地经营和投融资，加剧投资趋动，加大金融、财政风险。土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源，并成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具，形成了土地与地方财税、投资、金融信贷、房地产市场、社会和谐、政府行为等环环相扣、相互制约的格局。

吕宾认为，当前城镇土地低效利用与我国发展阶段特征有关，但利益失衡、管理调控政策不到位也是重要原因。造成城镇土地利用粗放的原因包括：一是，建设性用地以行政配置主导，导致城镇用地的粗放利用。过度依赖对建设性用地资源的行政配置，制约市场机制发挥基础性作用，妨碍土地资源的集约利用。二是，条块分割，缺乏利益协调、规划衔接机制，土地产业政策失效。缺乏国土规划，不能发挥空间上位规划的宏观协调功能，土地利用规划、城市规划等空间规划相互影响，土地利用规划难以约束城镇外延扩张。三是，现行土地税费政策导致个人或企业的土地保有成本较低，缺乏节约集约利用动力，甚至产生土地投机行为。

稳定房价一个很重要的因素就是要增加供应量，目前总体来看还是供小于求，房价才能够飙升。所以必须加大供应，加大供应就必须解决已经招标过的土地长期不开发的问题。

稳定房价一个很重要的因素就是要增加供应量，目前总体来看还是供小于求，房价才能够飙升。所以必须加大供应，加大供应就必须解决已经招标过的土地长期不开发的问题。在房地产调控政策中，加大土地供应是一个重要举措，地方政府对此也表现出了很高的积极性。但是，如果还是现行的“土地财政”制度，即便是土地供应确实增加了，地方政府也从中得到了更多的财政收入，但新的闲置土地又会增加。因此，重视目前已经存在的闲置土地，对其分门别类，对症下药，解决好遗留问题，让闲置土地活起来，也许是比单纯增加土地供应更重要的一项工作。