流域综合整治规划述评

2010-01-07厦门大学海洋与环境学院王炳坤彭荔红

海峡科学 2010年6期

厦门大学海洋与环境学院王炳坤彭荔红

流域综合整治规划述评

厦门大学海洋与环境学院王炳坤彭荔红

流域作为一个庞大复合生态系统，是人类赖以生存和发展的重要载体。流域综合整治规划是促进流域自然、社会、经济可持续发展的重要保证。该文从流域综合整治规划的概念、发展、编制原则和步骤入手，评述社会开发理论、景观生态学理论、“3S”技术方法、SEA等理论和方法在流域规划中的应用，探讨我国流域整治规划中面临的困难和对策。

流域规划综合整治环境管理

江河流域以其得天独厚的资源、地理以及交通优势成为了各地经济和产业的核心。由于盲目的开发和不合理的配置流域资源所造成的流域生态危机已经日益严重，流域污染整治工作也逐渐提上各国和各地区的工作议程。传统的水污染治理从末端控制污染，只能缓解一定的污染程度，但这却远不能满足流域这个庞大的复合体持续健康发展的需要。而流域规划是从规划的层次来统筹协调流域内社会、经济、自然的发展，能更好地从根本上解决生态问题和流域可持续发展之间的矛盾。在当前，对于流域综合整治规划的探索已经成为流域生态保护研究的一个重要课题。

1 流域规划的定义及分类

流域规划是指在一定的时间内、在整个流域区域中通过宏观协调流域内社会、经济、自然的发展, 统筹局部利益和整体利益、当前利益和长远利益, 而制定的保障整个流域的社会、经济和环境持续、健康发展的重要指导和依据[1]。它具有一定法律效力，并且是需要随着流域当前和未来的变化而周期性动态更新[2]。

按规划的主要对象，它又可分为两类：一类是以江河的整治和开发为主，如较大河流的综合利用规划，多数偏重于干、支流梯级和水库群的布置以及防洪、发电、灌溉、航运等枢纽建筑物的配置；另一类是以流域的水利开发为目标，如较小河流的规划或地区水利规划，主要包括各种水资源的利用，水土资源的平衡以及农林和水土保持等规划措施。

以往我国的流域规划偏重于水资源、航道、行蓄洪区、枢纽工程的规划。这类规划关心如何开发利用流域水资源去促进区域的发展, 获取局部利益, 轻视了流域生态系统的整体安全，造成了很多资源的浪费。目前以流域资源可持续利用、生态环境持续改善和社会经济可持续发展为目标的流域生态系统管理理念以及流域生态系统整体规划已经成为现代流域规划和管理的研究热点。

2 流域规划的发展

流域综合整治规划源于流域的水污染防治实践，但是该规划是从更高的层次来整治和预防流域污染并促进流域发展。国外流域规划最早出现于19世纪中期，1879年美国成立密西西比河委员会，进行流域内的测量调查、防洪和改善航道等工作，1928年提出了以防洪为主的全面治理方案。此后，美国的田纳西河、英国的泰晤士河、加拿大的圣劳伦斯河，苏联的伏尔加河，欧洲的莱茵河等河流，都进行了流域治理规划并获得成功，取得河流多目标开发的最大综合效益，促进了流域经济的可持续发展[3-4]。

我国是一个有数千年治水历史和面临当代多重水危机的发展中大国。自上世纪50年代开始，我国就对“七大水系”流域和众多中小河流先后进行了流域规划。其中一些获得成功，取得了良好的经济效益，积累了可贵的经验；但也有一些流域规划，因基础资料不够完整、可靠、系统，审查修正不够及时，未起到应有的作用；70年代末以来，对一些河流又分别进行了流域规划复查修正或重新编制的工作；90年代以后我国又开展了大量的流域规划3S技术、景观生态学以及战略环评的研究，运用新理论和新技术方法指导大中小流域治理，并取得了良好的生态效益。

3 流域综合整治规划的编制原则及一般步骤

3.1 编制原则

流域综合整治规划是以解决民生水利问题作为规划工作的首要任务，且优先解决人民群众最关心、最直接、最现实的饮水安全、防洪安全等问题；同时，统筹考虑经济社会发展需要和水资源与水环境的承载能力，维护河流健康，保障水资源可持续利用；合理安排流域治理、开发和保护的重大布局，研究制定流域综合管理的政策措施，强化水资源的统一管理和统一调度；抓住流域治理和水资源开发利用与保护的主要矛盾，按照轻重缓急，合理确定近远期的规划目标、任务、重点和实施方案。流域规划编制要遵循“以人为本、统筹兼顾、因地制宜、综合治理、强化管理”的原则。

3.2 一般步骤

一般流域综合整治规划的步骤如下图所示：

4 流域综合整治规划的理论及方法探讨

4.1 新社会开发理论在流域综合整治规划中的应用

在流域开发中，传统的社会开发理论是以经济增长为衡量标准来判定开发的可行性。1995年，加拿大哈里法克斯(Halifax)世界社会开发首脑峰会提出了“追求社会全面、和谐发展”的新社会开发论[5]。它认为流域治理开发具有广泛的社会性，流域的治理和开发是统一的，治理等同于开发，开发就是治理。流域治理的目标是建立高效的流域复合生态系统，即社会—经济—自然和谐发展的生态复合体，治理开发活动应保证持续进行。作为基础开发的流域治理活动，将有效地推动其他开发活动的开展，从而实现流域综合开发的发展，使得流域的发展步入“治理—开发—再治理—再开发”的良性循环[6]。

运用现代社会开发理论制定流域治理开发策略,观察治理开发活动的进行及其产生的效果,能够及时作出正确判断并采取相应的措施,以建立良好的反馈机制、流域治理开发的社会补偿制度、健全流域治理开发的社会风险保障机制,同时完善施工监理制度,以有效降低治理开发的风险程度及不利影响。新社会开发理论还非常强调公众在决策中的参与作用,有利于提高流域内公众的积极性和能动性，能更好地推动流域由“自上而下”的治理模式转变为“自下而上”的治理模式。在考查、评价流域治理成果的指标上，该理论还强调应进行评价的系统性、综合性。

对于流域规划进行社会学理论上的研究将有助于在更高层次上理解流域治理的内在含义，也有助于指导具体的治理实践。

4.2 “3S”技术在流域综合整治规划中的应用

GPS,RS,GIS技术（简称“3S”技术）已在很多领域得到广泛的应用。在流域规划中，以GIS为核心的高分辨率RS影像与GIS、GPS的集成，可使得人们能够实时地采集、处理、更新以及分析数据。在整个流域建立完善、动态的GPS监测网络, 利用GIS的多媒体网络、虚拟现实技术以及数据可视化和强大的空间数据综合分析处理能力, 将依据GPS定位技术为保障的RS影像进行处理, 然后将其应用于整个流域及其附属的大量中、小流域的治理中, 以采用科学的、合理的方法进行综合治理[7-8]。目前3S技术普遍用于各种流域综合治理中，如九龙江流域的蓄禽养殖治理的生态现状调查[9]，七兴小流域综合治理规划GIS模型的建立以及规划模式的运用10-11]，运用微机辅助小流域治理规划与常规方法相比，用工量和费用分别降低86%和70%，工效提高20倍以上[12]。

将“3S”技术与流域治理工作有机地结合起来,是科学治理水土流失,实现流域内生态—经济可持续发展的可靠保证。当前，3S技术对于基础数据的依赖性很强，在环境条件复杂、信息材料冗多的大流域应用上难度比较大，而比较适合在小流域治理上使用；但是随着以后国家信息制度的完善，3S技术必将更广泛地应用到大流域整治规划中。

4.3 景观生态学在流域综合整治规划中的应用

景观生态学(Landscape ecology)是研究不同尺度上景观空间变化,包括景观异质性的生物、地理和社会的原因与系列；是一门连接自然科学和相关人类科学的交叉学科。它以空间研究为特色, 属于宏观尺度空间研究范畴, 其理论核心集中表现为空间异质性和生态整体性两方面[13]。

在流域整治规划中，水土流失问题只有在时间与空间大尺度上的研究中才可找出治理的对策。小流域的整治规划只可能小幅度的进行生产结构及土地利用结构的调整,生产发展前景的预测只是在原生产规模或发展速度的基础上进行,仅能考虑小范围内的农、林、牧,所涉及的经济实体的规模相当小，所以以小流域为单元的规划在经济发展上有显著的局限性,与市场经济的发展不可能相互协调,难以获得稳定可靠的发展[14]。生态系统与其所属的大尺度系统之间的关系常常可以克服局部生物反馈的不稳定性,生态系统发展中的持续性问题也与其尺度有关。为实现区域的可持续发展,景观是最适于进行规划和管理的空间尺度,因为景观有比较明显的边界和共同的生态过程[15]。一般情况下，不同的土地利用方式表征为景观的异质性,流域规划中通常是增加一些景观元素或减少一些景观元素,由此将导致景观结构的变化,进而影响到景观生态功能的变化。在流域规划中需要注意保留一定的生态廊道来维持景观之间的连接度，以保证景观原有的生境特性不被破坏，在开发过程中维持原有生境的功能。流域规划中运用景观格局特征,根据气候、地貌、水资源和土壤因素以及经济社会因素,合理配置景观要素,以达到景观结构与功能的最优化,是保护生态环境与发挥流域土地生产潜力的重要途径[16]。对于干旱区河流廊道，在流域景观中应从水资源合理利用着手,保持河流廊道的连续性,才有助于该区域的生态保护和景观格局的良性化[17]。

目前随着我国可持续发展战略的实施和退耕还林还草力度的加大,应用景观生态学原理进行流域规划将有利于生物多样性保护,保持生态平衡,实现自然资源的可持续开发与利用。

4.4 战略环境影响评价在流域综合整治规划中的应用

在规划的相关规划协调性分析方面，流域综合整治规划本身还会受到相关的上层规划（包括国家、省、市、区域）以及平行规划（部门之间，行业之间）的影响和制约。规划的协调性分析将直接影响到规划能否对规划区域的资源总量以及环境容量进行优化配置, 能否发挥其应有的作用。战略环境影响评价（SEA）在3P层次上的分析可以实现流域综合整治规划与其相关规划在政策上实现协调统一、在计划和分配上实现公平均衡。同时在流域整治规划中，必须处理好规划中相关利益群体的关系，才能减少部门之间、地区之间在环境资源方面的矛盾和冲突，打破行业垄断和行政区划，实现流域的共赢[18-19]。

在水环境综合整治规划方面，流域水的污染主要是由于工业污水的不达标排放、农业畜禽养殖或者作物种植污水的无序排放、生活污水的随意排放等等，对于点源的污染可以采取罚款、停业整治等手段，而对于整个流域的面源污染则需要运用SEA的方法在环境承载力、环境容量上来进行控制。在流域综合治理中，运用SEA的方法将支流治理与干流治理相结合，对流域污染源进行综合整治；同时计算流域水环境承载力，并进行流域污染的总量控制分析；建立流域生态监测机制，进行跟踪评价[19]，根据流域综合整治的现状更新整治规划。

在流域规划中，SEA的评价方法可以借鉴于EIA原有的一些方法，如加权比较法、费用效益分析法、层次分析法、可持续发展能力评估、环境承载力分析法等。这些方法的使用能够更加准确地分析出流域规划的合理性，更好地服务于社会、经济和自然。但是这些方法在其运用的过程中会受到人为、技术、经验等因素较大的限制[21]，因而在对流域规划进行SEA的过程中，我们应通过多种评价方式综合运用的方法来减少误差，提高预测和评价的准确度，同时也可以采取环境预警原则[22]来对某些可能存在对环境造成巨大隐患的方案进行预警防范，或者采取环保一票否决。

因此，流域的战略环境评价是流域整治规划实施、执行和持续开展的重要保证，也是实现流域可持续发展的必要手段。

5 流域整治规划面临的困难

笔者在编制具体流域整治规划过程中，面临的困难主要来自以下几方面：

5.1 基础数据收集

一条河流或者一个流域的基本属性和环境质量指标需要通过水文、水质监测来进行调查。水文数据和水质监测数据是开展流域综合治理工作和整治规划的重要基础和重要依据。但由于管理体制、人力、资金上的原因，目前我国大多数的河流都缺少持续性的水质监控机制，这样就比较难以准确把握和判断流域的变化趋势；除此之外，对于流域本身的社会发展概况、人口规模、工业水平等基础资料的收集也会直接影响水环境整治规划中水质治理目标的确定和环境容量的预测。

5.2 相关规划协调

流域整治规划的编制必须考虑到与其具有相似的环境、生态问题或者共同作用区域的规划的影响，如城市总体规划、社会经济发展规划、环境功能区规划、水土保持规划、饮用水保护规划、农林规划、河道规划、防洪排涝规划等等。在规划编制的过程中，有时会碰到一些需要依据的相关规划不齐全或者正在同步编制，因而使得整治规划编制进程和质量受到影响，这种情况在城市的小流域整治规划编制中尤其明显。

5.3 污染源调查

流域综合整治规划最主要的是针对流域内存在的各种污染源进行治理和总量控制，以达到良好的经济和生态效益。由于人力、财力、物力和编制周期等因素的限制，规划过程很难组织大规模的污染源调查活动。目前的现状污染源数据一般是来自当地环保部门以及乡镇企业办的统计资料。我国于2007年开展了全国第一次污染源普查活动，并将污染源和污染物的数量和排放数据以统计数据的形式发布。这次污染源普查有利于促进我国污染物的总量控制规划的制定，但由于污染源普查的对象是目前已有注册登记的企业单位，同时这些单位在环保标准的执行上都比较严格，污水基本在达标处理后再排入指定管网，这部分污水对于整个流域的污染相对来说比较容易控制；而在整个流域层面上对流域污染最大的是那些未注册登记的污染企业不达标排放、农业畜禽养殖废水、作物种植污水的无序排放及生活污水的随意排放等，这类面源性污染才是目前流域治理的关键和难点。

5.4 机构体制与职能

我国的流域管理涉及多个中央部门和各级地方政府, 在中央层面上相关涉水的职能被分解到不同的部门, 各政府部门及其相关流域机构之间在管辖领域、管理职责、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重叠, 特别是水质与水量管理相分离, 缺少横向合作。水质管理上以水利、环保部门之间的交叉最为严重, 城市水务方面以建设、水利部门之间的矛盾最为突出, 水生生物保护上以林业、农业和环保部门之间的重叠最为明显, 各地区之间水污染损失的法律责任不明确, 流域机构在流域管理中的职责相对单一、协调能力有限。因此，建立一个具有权威性的流域综合管理机构或流域协调委员会已经成为解决我国目前流域职能交叉和跨行政区管理矛盾、实现流域可持续发展的必然选择。

6 总结

流域作为一个完整的生态系统, 其显著特点是以贯穿始终的河流为主要命脉。流域整治规划就是要统筹协调流域内自然、社会、经济三者之间的关系，运用各类理论和方法如社会开发理论、景观生态学理论、3S技术方法、SEA等促进流域和谐健康、持续发展。面对在流域整治规划中存在的困难，我国应当积极推进水利现代化管理，形成具有完善法规体系和管理制度，建立覆盖流域的水文、水资源信息采集系统以及信息共享机制，同时可建立具有法律权威性的流域综合管理机构来协调部门之间分工及合作，保证流域规划的顺利开展和落实。开展流域综合整治规划是当前世界各国治理流域污染和水土问题的普遍趋势,也是解决我国日益严峻的流域性资源环境问题的重要途径。

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