郭庆然

内容摘要：随着我国房地产业高速发展，近年房地产投资年均增长率一直在25％左右。与此同时，房价快速上涨，房地产市场供求矛盾突出。2000年以来，我国制定和实施了一系列房地产调控政策，这些调控政策可以被归纳为行业发展规范、金融政策、税收政策和土地政策四大类。本文分析了我国房地产调控效果不理想的原因，指出应当从规范政府行为、制定明确调控目标、深化土地市场改革和引导社会群体合理消费方面进行改进。

关键词：房地产调控政策政府行为改进

住房是人类最基本的生存需求之一，是关系国计民生的重大经济问题和社会问题。住房制度改革作为我国经济体制改革的组成部分，围绕改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求的改革目标，经过20余年的房改实践，已经取得了一定成绩。长期以来，我国房地产业高速发展，尤其近年房地产投资年均增长率一直在25％左右。但与此同时，房价快速上涨，房地产市场供求矛盾突出。为了保持经济稳定增长、规避金融风险和缓解社会矛盾，从2000年开始，国家颁布和实施了一系列房地产调控政策。从实施效果来看，虽然房地产投资过热的局面有所改观，但房价长时期内持续高速增长、房地产市场供求矛盾突出并未明显缓解。本文拟对造成这种情况的根源进行分析，探讨我国房地产调控政策的改进策略。

我国房地产调控政策概述

2000-2007年，我国颁布和实施了诸多房地产调控政策，其内容主要涉及房地产业发展规范、房地产金融、房地产税收、房地产土地等。从调控目标和调控工具的变化来看，这些政策具有明显的阶段性特征。

(一)房地产调控政策分类

2000年以来，我国房地产调控政策可以分为行业发展规范、税收政策、金融政策和土地政策四大类。

第一类是行业发展规范。这是房地产业发展的指导思想和行为规则。这些政策从宏观上构建了房地产业发展的制度环境。对房地产业的发展起着引导和规范作用。

第二类是金融政策。与其他行业相比，房地产开发和交易涉及金额大，离不开银行信贷支持。因此，金融政策的调整能够深刻影响房地产市场资金流向和供求状况。

第三类是税收政策。税收政策涉及利益再分配，是影响行业发展的敏感因素。2005-2006年出台的有关营业税和个人所得税征收法规，在一定程度上抑制了投机需求，调整了需求结构。

第四类是土地政策。土地是房地产业最重要的生产要素，土地政策对房地产业的影响是不言而喻的。

(二)房地产调控政策的阶段性特征

2000-2008年，我国房地产调控的目标和手段呈现阶段性特征。

第一阶段，2000-2001年。房地产已经开始商品化，土地管理制度、公积金管理体制、小区物业管理等制度相继出台，房地产改革进入跨越发展阶段。国家从住房贷款上放开，倡导积极的消费模式，极大促进了房地产业的发展。

第二阶段，2002-2004年。该阶段调控的主要目标是遏制投资过快增长。采取的主要措施是“管严土地、看紧信贷”，即严格土地审批，逐步推行经营性用地“招拍挂”，同时上调金融机构基准利率和存款准备金率，严控房地产开发贷款，将房地产开发项目资本金比例由20％提高到35％。可以说，2000-2004年的调控目标基本实现了。经过调控，固定资产投资增长率逐步得到了控制。

第三阶段，2005-2006年。这一阶段调控的目标是双重的，既要控制投资规模，又要抑制房价过快上涨。为了稳定房价，我国从增加供给和减少需求两方面采取措施，一方面清理闲置土地，增加开发用地的有效供给；另一方面利用税收政策抑制投机需求，并严控拆迁规模。为了缓解商品房市场的供需矛盾，增加中低价位商品房和经济适用房的供给，2006年陆续出台了“国六条”和“国十五条”，对商品房市场进行严格规制。但是，由于多种因素的制约，调控效果并不显著，房价继续上涨。

第四阶段，2007-2008年。该阶段的调控目标是“加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨”。在金融政策方面，针对流动性过剩和资产价格膨胀，央行三次加息；在税收政策方面，国家相关部门开始研究物业税实施方案。

影响我国房地产调控效果的因素

从总体上看，近年来我国房地产调控的效果并不理想。造成这种情况的深层次原因主要有两个：调控目标多元化并且相互冲突、地方政府担当的两种角色互相矛盾。

(一)调控目标的多元性及其冲突

调控目标的多元性及其冲突是影响近年来房地产调控效果的根源之一。近年来房地产调控的主要目标，一是控制房地产投资规模，二是控制房价涨幅，这两大目标及其实施手段之间存在矛盾。要控制住房投资过快增长，就必须紧缩银根和“地根”，减少信贷投放和土地供给。但这些措施却会导致住房供给减少，加速房价上涨。相应地，要控制房价涨幅，就必须抑制需求和增加供给，但这样会导致房地产投资过快增长。2003年以来，政府对房地产市场的调控始终在这两大相互冲突的目标之间徘徊。对金融安全的担忧，也是影响中央政府房地产调控力度的重要因素。房地产业的发展状况与金融体系休戚相关。早在2004年，房地产贷款余额已占全国金融机构人民币贷款余额的14.8％。中国工商银行、中国银行、交通银行和招商银行这四大上市银行约有近半数的资产与房价有关，如果房价大幅下降，势必危及金融安全。因此，对金融安全的担忧使政府在控制房价方面常常举棋不定，这也影响了调控效果。

(二)地方政府角色的双重性及其矛盾

房地产市场是典型的区域性市场，房地产调控只有得到地方政府的积极响应和得力执行才能有效。但是，作为谋求自身利益的经济主体，我国地方政府对房地产调控政策所持态度并不积极。在我国房地产市场，地方政府的角色是双重的，它既是调控政策的执行者，又是土地市场的供给者和房产市场的利益主体。由这种双重角色所决定，地方政府执行房地产调控政策的过程，也是一个与中央政府博弈的过程。在这种博弈中，地方政府往往成为房价上涨的推手。这是因为，地方政府是当地房地产投资和房价上涨的直接受益者。一方面，GDP增长率是衡量地方政府政绩的重要指标，而增加房地产投资有助于推高GDP指标；另一方面，地方政府能够从房地产市场获取税收收入，而且能够随着地价和房价上涨获取巨额土地出让金，因此，彻底执行房地产调控政策不符合地方政府的利益，这是调控政策效果不佳的又一重要原因。

我国房地产调控政策改进建议

长期以来的调控政策，取得了较好的成效。但我国住房制度的改革任务远未完成，今后应继续坚持市场化改革方向，完善住房保障体系，加强对房地产市场的调

控，从我国人多地少的基本国情出发，建立科学合理的住房建设和消费模式。引导居民合理消费；逐步解决和改善普通居民的居住条件，使住房制度在政策调整中逐步完善。鉴于以上分析，为了保证今后房地产调控的实际效果，我国房地产调控政策改进建议如下：

(一)规范地方政府行为

房地产交易是市场行为，应遵循市场规律，政府的主要职责应当是提供法律保障、创造竞争有序的市场环境和监督项目质量。因此，有必要规范地方政府参与房地产市场的行为，使它们逐步摆脱房地产市场利益主体的身份，成为调控政策的忠实执行者。

一是规范地方政府土地出让行为。土地交易应采取招标、拍卖的方式；向社会公布土地出让信息，增强交易透明度；设定和公布土地出让程序，以减少人为因素的干扰和便于公众监督。

二是建立中央与地方政府共同治理的房地产市场调控机制。建立一种能够保证中央和地方政府应各司其职、在不同层面积极发挥作用的机制。具体来说，就是要通过利益激励改变地方政府的行为模式，尽量使得每项调控政策接近于地方政府的利益取向。例如，可以将土地出让收入更多地收归中央政府，而将有利于房地产调控并且按年收取的国有土地使用税更多地划归地方政府支配。

三是健全法律规范。由于我国房地产市场起步不久，相关的法规和监督机制不健全，可操作性差，交易成本和不确定性较大，资源配置效率较低。建立健全房地产法律规范有助于减少地方政府行为的随意性，保证调控政策的有效性。

(二)制定明确调控目标

从中长期来看，我国房地产业发展潜力巨大，房地产调控的最终目标是促进行业和宏观经济的持续稳定发展。从短期来看，房地产调控应当以保障居民基本住房需求为出发点，建立多元化的住房供应体系，同时降低金融风险，保证经济稳定增长；通过间接调控稳定房价，由政府保障居民基本住房需求。在房地产供求矛盾的形势下，应将调控目标确定为遏制房价过快上涨和防范金融风险。

(三)深化土地市场改革

我国房地产市场的制度缺陷之一是土地供给的非市场化。按照法律规定，城市土地归国家所有，企业和个人只能获得土地的有期限使用权。这就意味着土地要素无法在平等协商的基础上进行交易，这一制度缺陷导致住房成本不透明和隐性交易成本上升，从而增强了房地产市场的垄断性。因此，要通过深化土地制度改革，进而探讨土地产权制度改革。此外，还应当打击囤积土地行为。开发商囤积土地容易造成供不应求的假象，只有将开发商手中囤积的土地转变为有效供给，才能使土地政策发挥更大作用。

(四)引导社会群体合理消费

政府主导下的社会群体努力，一是在社会诚信意识未能普遍推行之时，要强化物权观念，让社会有更多适合银行抵押的物权，不使社会公众把自己的可靠财产保有方式仅固定在房地产领域；二是政府要引导公众消费观念的转变，正确理解“居者有其屋”，使整个社会的自有住房率保持在一个合理的水平；三是正确引导公众心理预期。

综上所述，未来我国房地产政策的基本方向，首先应坚持市场化改革方向不动摇，在深化改革中完善市场配置房地产资源基础作用的机制，运用价格杠杆调节住房分配，逐步满足中高收入阶层不断提高的改善性住房需求。其次是建立中央与地方政府共同治理的房地产市场调控机制，合理匹配中央政府和地方政府的事权、财权，根据公共财力提供的可能性，统筹兼顾，优化各项建设支出结构，增加公有廉租房建设，进一步完善和细化廉租住房制度操作程序，满足低收入阶层合理的基本住房需求。