倪东生 张克非

内容摘要：我国公共交易是以政府采购为主要内容的管理制度与实践活动。国外推行的是公共管理制度，更看重公共交易的管理。而我国是政府主导下的社会实践，强调的是政府的作为，所以在交易过程中，以政府采购为指导思想，推行政府采购制度。在公共管理全球化发展背景下，公共交易管理在采购实践中，不只是财政、法律问题，还是商贸和管理问题。只有规范商贸行为，实施有效的管理和实践，才能将法律、政策和财政实践落实到位，才能实现政府采购的有效性、经济性，真正做到“三公一优”，搞好廉政建设，实现政策功能。

关键词：公共交易政府采购制度制度创新交易体制

我国公共交易管理与制度创新背景

政府采购从计划供应的组织自行安排，到财政预算与支出管理的政府采购制度的形成和法律制度的建立，经历了不寻常的变迁和升华。但在执行中深化、完善和专业化运用，还需要根据采购效果、成本、质量、对社会的影响和作用，以及目前的社会物质基础和新的技术手段做出适当调整。国际社会从上个世纪七十年代开始，为了适应信息化时代的到来及全球化经济和竞争的需要，纷纷建立了公共行政体制，将权威转变为服务。增强社区的核心竞争力。我国面对世界的发展也做出了积极的调整和发展，改变了过去只强调物质和精神文明建设的平面发展状况，也开始强调补充和完善社会文明、政治文明等新的形势。

胡锦涛在十七大报告中说“以扩大公共服务、完善社会管理为重点，积极推进社会体制改革，促进社会公平正义”。坚持把深化改革开放作为促进科学发展的根本动力，进一步解放思想，加大重点领域和关键环节改革力度，消除体制机制障碍，激发创造活力。

当前我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了更高要求。我国经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题没有得到有效解决，主要原因在于体制机制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。只有加快推进政府自身建设和管理创新，才能更好地贯彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。当前要着重在转变政府职能，防止滥用权力，增强政府执行力和公信力三个方面下功夫，主要解决不正当公共交易行为，即商业贿赂案引导下的工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销六个重点领域，以及一些垄断行业的不当公共交易行为。目前，商业贿赂滋生蔓延，已对公共利益形成了威胁和挑战。

温家宝在国务院第一次廉政工作会议上强调推进廉政和反腐败制度建设，并提出加强对权力监督制约的举措健全科学民主决策制度；规范重要领域权力运行制度；完善行政执法管理制度；健全政务公开制度；加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。2009年4月，国务院办公厅下发《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，指出坚持应采尽采，进一步强化和实现依法采购；坚持管采分离，进一步完善监管和运行机制；坚持预算约束，进一步提高政府采购效率和质量；坚持政策功能，进一步服务好经济和社会发展大局等。

在采购实践中，政府采购不只是财政、法律问题，还是一个公共交易和管理的实践问题。只有规范的公共交易行为及有效的管理实践，才能将法律、政策和财政实践落实到位，才能实现政府采购的有效性、经济性，搞好廉政建设。实现政策功能。总之，本文以中央建立服务政府、责任政府的指导思想开展研究，力促公共交易管理的规范和深化。

我国公共交易管理与制度创新目标

公共交易管理与制度创新研究的主要目标：建立公共交易(资源、资产、产权、冠名、采购与拍卖、捐赠)市场，将部门、区域公共交易机构与市场集中，集中专业力量解决“三公一优”的技术和利益屏障，引领社会健康发展，促进廉政建设。

次要目标：响应“公共政府、服务政府、责任政府”的号召，学习发达地区经验，建立大区域公共利益物流配送新体制，如中国香港建立政府物流服务署的经验。建立政府采购学会，加强学术研究和引导、交流；开辟政府采购专业方向建设；推行政府采购经济专家审议制度。开展政府采购专家、供应商、办事人员、学生的专业化、标准化、项目化培训与认证。

主要创新点：从公共支出的本质入手，建立区域公共交易市场，强调公共交易的本质：保护共有利益、资产、资源的价值，保障公共行为的有效实践运转；打破部门、区域、系统所属，维持公共运行物质条件的价值和状态；让公职人员一心履行公职。避免工作之外的利益干扰。

次要创新点：建立我国公共交易学会，推进公共商务管理专业建构，开展执业资格和专家资格培训认证。

我国公共交易管理与制度创新面临的挑战

目前，我国公共交易规模快速稳定增长，规范化管理水平逐步提高，但公共交易管理制度依旧存在很多问题，需要进一步深化改革，具体表现为：

(一)管理分散且组织设置重复

目前，公共交易行为分散到发改委、财政部、国土资源部、商务部等多个部门。对公共交易只是从职权范围、利益平衡等方面来平衡，公共交易的执行力、监管力不足。典型的要属政府采购体系，从中央到地方各级政府采购中心互不隶属，虽然各级政府采购中心都履行着完全相同的职责，却各自为政。从纵向机构分析，至少存在5个部门以上纵向管理，8种以上组织形式，10个“顶天执行机构”各自为战。形成多头政策、多种专业术语、多重程序和制度的分散管制局面。从横向执行组织重复设置来看，多头分管，专业力量分散，整体运行成本高，运作程序和手段多样化，造成监督困难，法律制度的权威性受到质疑。

(二)政府采购规模效益不明显且管理与创新能力不足

政府采购制度的政策功能能否有效发挥，首先是由政府采购规模的大小决定的。政府采购的规模越大、范围越广，通过运用政府采购特性，科学合理地调整政府采购的规模、频率、方向，其政策功能的发挥就越直接、迅速、显著。但目前采购规模与世界通行的比例GDP10％-15％的总量，还有很大差距。其次，政府采购的法律制度体系不健全，缺少程序法和实施细则，加上没有专业运作手段和特定组织推动，很难落实到位。

由于体制、机制、官本位、社会关系文化日盛，专业精神、服务理念、专业技能不足，政府采购管理和创新距离服务政府、责任政府、公共政府的改革目标还有距离。加上当前许多地方出于各种目的将政府采购一律“简化”，私心、自由裁量抬头，导致权力寻租行为出现。

(三)监管缺乏力度且执行不规范

在政府采购监管过程中，一方面由于政府采购涉及面广，影响程度大，运行机制与体制不顺，牵涉部门较多，财政部门力量难以控制，对采购人的违法违规行为

漠然置之。另一方面，监督管理又有权力的诱惑，关键时候可以凭借此权力为上级领导服务，从而也为自身政治前程谋求资本，目前对监管者的监督处于“真空”状态。

在预算、计划和监管层面主要靠政府采购监督管理部门，在执行层面主要靠政府集中采购机构。政府采购项目执行操作方面不规范的突出表现为：程序和手段各异，没有形成便于执行的标准、规范、细则；政府采购信息发布渠道过多，不规范，公开性不高，发布面不广，信息不完整不及时，局外难以监督；统计工作不够准确，政府采购政策和国际交流不畅；供应商资质审查不规范、不专业；行业评审专家库不全、“以工代经，已经代会”现象严重，有失公允和专业水准；由于没有标准统一的政府采购文件范本和合同文件范本，各地自行编制的采购文件和制订的合同条款不同程度地存在霸王条款；具体评标、定标程序不规范，逃避公开招标；有关采购标准和企业资质考评过度或缺位；采购人员缺少专业知识、技能。

(四)政府采购相关法律体系不健全

由于政府采购领域的采购人是使用公共资金进行采购，必然存在公共采购领域特有的非理性消费倾向，加上政府采购制度预算和计划机制不完善、政府集中采购职能不到位、监管机构的监管缺位和不作为等原因，采购人诱导和躲避政府集中采购的问题较为普遍。

我国政府采购制度体系还缺少必要的救济制度，现行法律规章有关救济制度的条款缺少可操作的实施细则，履行救济制度的职能部门还没有形成完整体系，目前只有财政部门负责，在官本位和关系本位的情况下，缺乏有效的作为。

由于社会中介采购代理机构依附于公权机关，往往享有一种准司法行政权力，对采购过程中的许多事项享有完全自由的裁量权，严重倾向于采购人，侵害了供应商合法权益，破坏政府采购“三公”原则。

在实际工作中，采购人往往强调部门的特殊性、专业性。以政府集中采购周期长、效率低，以买不到自己心目中的产品等为借口，规避政府集中采购。还有变换采购方式，强调中国特色和国务院认定形式，脱离世界主流采购方式。

(五)政府采购现代化、信息化程度低

政府采购可借助于物流、配送、分拣、调拨、国家战略储备、评估运算、监管和指挥管理系统等开展工作，也可开展电子招标、网络监督。但碍于体制和机制以及专业水准，缺少这方面的操作规范。

由于部门特性和实践过程的制约，我国后备人员的培养、录用还没有提到议事日程上来。学会学术组织、社会管理和示范体制和机制没有建立，制约了政府采购管理与创新的发展。

我国政府采购制度是在财政、法律专家的努力下实现的，这在内容和形式上是比较完善的。但交易行为是复杂的，交易内容又是丰富和专业的，在政府采购的实践过程中，结合中国的官本位和关系本位行事，这些又显得缺少经验和不足。主要问题是技术规划与选择，功能选择说明与审核，项目范围界定，专家库分种类、水准和出场数量以及时效性，还没有达到阳光采购的科学要求。

结论

综上所述，我国公共交易管理与制度创新要有重点、系统、深入地开展，需要完善公共交易运行体系，制衡监督制度，争取世界公共交易市场，推行公共交易政策功能运行机制，强化现代化运行与服务，改善专家评价机制，促进供应商指导和服务市场建设，形成拓展救助机制，树立现代公共运作管理的理念、理论、方法；成立国家公共交易与利益管理委员会，统一公共商务管理原则、方法和程序，推动公共交易行为；建立大区域公共交易市场，便于公共利益的管理与交易，便于供应商及潜在供应商进入市场，便于监督管理。只有这样才能打破部门、区域、所属的利益争夺和寻租现象，真正实现公共交易的目的——保障公共机构的运行，实现阳光采购。