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十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大任务。新农村建设是一项复杂的、长期的、系统的工程,它不仅需要依靠农村自身的努力,也需要有党的引导和政府的扶持。乡镇政府作为我国基层政权组织,是新农村建设的重要的外在推动力量。因此,促进新农村建设、转变乡镇政府职能尤为必要。

一、新农村背景下乡镇政权建设的重要意义

乡镇政府在政府组织系统中处于最基层,充当着直接领导和组织者的角色,其工作直接面对的是广大基层民众,是中央政府各项工作的落脚点。所以,建设社会主义新农村,要求乡镇政府必须随着行政环境的变化而及时转变其政府的职能。如果乡镇政府能够根据时代发展的需求变化,及时将其观念由传统的管制政府向治理政府转变,致力构建有限、服务、法治的政府,将会帮助农民充分发挥其主体作用,去营造良好的发展环境,从而促进农村各市场主体的有效快速发展。所以,乡镇政府能否根据市场经济的发展变化,进行角色转换和职能的科学定位,将会直接影响到新农村建设的进程。

二、新农村建设中乡镇政权面临的问题

乡镇政权在新农村建设中起着不可替代的积极作用,但是随着新农村建设的逐步推进、行政环境的变化,乡镇政府在工作中遇到了一些新问题:

(一)乡镇政权的工作对象不再只是传统观念的农民

自2006年1月1日,《中华人民共和国农业税条例》废止以来,随着农业税的完全取消和新农村建设的逐步展开,享受到更多改革发展成果的农民身上呈现出以往农民不具有的新特点,面对权利,农民不再漠视。由于新农村建设的展开,农村教育的发展,农民职业角色的多样化,都为提高农民科学文化水平和思想道德素质提供了途径,让民主、法治、服务的观念扎根于农民头脑之中。新型农民有了强烈的维权和争取公平、公正的意识,这就要求基层政府针对变化转变职能。

(二)乡镇政府公务员综合素质有待提高

在新农村建设过程中,乡镇政府为村民提供公共服务、履行各项职责都是通过公务员这一载体来实现的。乡镇政府公务员素质的高低,将会直接影响到乡镇政府提供公共服务的能力和行政效率。目前,乡镇公务员队伍中普遍存在着缺乏现代管理理念、服务意识淡薄、文化基础薄弱等问题,这在一定程度上制约了他们对党的路线、方针和政策的理解、宣传和贯彻执行。因此,要提高乡镇政府公务员的素质和服务能力。

(三)基层政权对农村自治组织过度干涉

在当前社会经济环境中和新农村建设运作中,村委会与乡镇政府之间存在着矛盾。由于村民多而分散,自我发展和抗风险能力较弱,这就需要政府引导和发展农民组织,提高村民组织化程度。但是在实践中村委会却普遍带有浓重的行政化特点,比如:委派村委会干部参加选举、以行政命令影响村委会的民主决议、干涉村委会财权等。总之,村委会的自治权在一定程度上被限制,村委会越来越呈现行政化。

(四)乡镇政权资金困难

农业税废止后,长期依靠税费运转的乡镇政府出现了财政匮乏问题。目前乡镇政府的财政收入主要来自上级政府的转移支付,而转移支付中的部分资金常被县级职能部门扣留,到达乡镇财政时就不充裕了。在财政能力削弱的情况下,乡镇政府承担的各种管理事物和公共服务没有显著减少。这不仅会影响到基层政府的办事效率,而且在基层政府中有可能出现“寻租”行为。所以,乡镇政府的职能需要转变。

三、几点建议

为解决我国当前新农村建设过程中乡镇政府工作对象的变化、乡镇公务员素质偏低、乡镇政府对村自治组织干涉过度及资金困难等问题,笔者提出以下几点建议:

(一)处理好乡镇政府与村民委员会关系的重点是去村委会行政化

要真正实现村干部的民主选举和村委会工作的自我民主管理,就要坚持以政策引导、专业指导、法律监督等方式,支持其他各类农民组织的健康发展,并积极引导和鼓励它们参与到乡村公共事务的管理中来,充分利用各类农村民间组织的力量共同构筑乡镇社会管理的多维网络,实现乡镇政府与乡镇社会力量新型合作治理的良性互动。

(二)乡镇政府公务员素质的提高和培养乡镇公务员的“民本”思想,是新时期乡镇政权建设的关键

落实领导干部年轻化,培养乡镇公务员的“民本”思想;提高乡镇公务员的素质,强化乡镇政府服务职能,是乡镇机构改革的关键。只有提高乡镇公务员的素质,提高他们服务农村的本领,乡镇机构才能再拓展服务。只有增强了公务员的“民本”思想,才能增强他们服务民众、服务农村的意识,才能全心全意为民众服务,实现民众的公共利益。另外,加强对大学生村官的管理工作,将他们的新知识、新理念转化为建设新农村的现实力量这一条也不能忽视。

(三)转变乡镇政府领导干部权力观,发挥乡镇政府的经济和提供公共服务的职能,是解决当前所有问题的根本

一是要实现权力从服从到服务的转变。这种服从,是对国家权威的服从和对权力公共职责的内心认可。农村基层权力实体所集合的政治资源的权力边界应该逐渐明确和缩小,多元社会力量参与并促使公共事务呈现多元治理。这就要求权力强制功能逐步弱化,服务功能逐步强化,权力不再是扮演绝对控制角色,而是服务的角色。二是要实现权力运行观从统治到善治的转变。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。在我国基层实行民主已卓有成效、农民的民主意识显著提高的今天,基层政府实行善治理念的现实基础是存在的。转变统治为善治,这样基于合作权威进行治理的基层政权,不仅会改变当前民众对当前乡镇政府的不满情绪,而且会使政府与民众和谐相处,进而提高政府乡村治理效率,促进乡镇经济发展,增加乡镇财政收入,实现民众公共利益,推进社会主义新农村建设。

(作者单位:郑州大学公共管理学院)