王大海 崔先维

摘要:公共行政的责任问题是政治责任应该关注的问题,本文仅从公共行政的法律责任和伦理责任两个层面探讨公共行政的责任问题。

关键词:公共行政 责任 政治责任

公共行政是区别于传统的行政管理的另一种研究行政学的视角和途径,伴随着对于西方行政学的发展而逐渐兴起。当前研究政治责任成为一个热点的问题,由于对于政治责任的哲学意义、政治责任的内涵、政治责任的伦理价值等等越来越进行深入地研究,而对于公共行政的责任的探析则相对较少,而公共行政的责任问题也是政治责任应该关注的问题,因为对于政府的管理来说,政治家的责任和公务员的责任都对政治生活产生巨大的影响,在政治-行政两分法的体系下,明确了政治家和公务员在政府管理过程中的责任两分法。虽然这样的区分在学理上仍然引起着争议,但是至少说明了这一问题的重要性,本文只对公共行政的责任进行简要地分析,重点关注公共行政的法律责任与伦理责任。

一、作为公共行政的主体:公务员的责任问题

公共行政的责任问题主要关注的是作为公共行政的组织的责任与作为个体的公务员的责任,任何组织都是由一个个的人组成的,虽然组织自从建立以来,越来越有着独立的性格与行为方式,组织文化的研究就说明了这个问题,然而我们考察公共行政主体的过程中,最主要的关注点是作为公共行政重要的主体,公务员的责任问题。

一般认为,作为行政主体的公务员具有双重身份:作为个体有私人权利和个人利益,作为公共权力行使者代表公共利益。公共权力的目的的向善性与手段的向恶性导致着作为公共权力的行使者——公务员往往具有潜在着腐蚀的诱惑力,可能诱惑公务员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。在公共权力的运行的现实状态下,往往要受到各种因素的影响和制约,往往对于掌握权力的公务员来说,权力的行使往往同利益、荣誉、地位甚至财富有着密切的关系。公共权力的运行过程往往是社会价值和社会资源的分配过程,因此这种权力关系也往往体现为利益关系。对每个行使政府公共权力的公务员而言,都存在着将公共的目的或利益转变为他的个人目的或利益的可能性。对于公共权力的这种腐蚀性如果不加干涉,权力就会与特殊利益构成正相关关系,导致公共权力脱离公共利益的轨道,结果就是公共权力不断扩张,在空间上表现为对私人权利和利益的侵犯,在时间上则表现为权力的延续性(如权力的终身制、世袭制)。公共权力日益偏离其产生的公共目的,为了不使其偏离,就需要对公共权力进行控制。

二、公共行政的法律责任问题

宪法是最重要的公共行政法律责任的来源。约翰·罗尔认为,公共行政人员属于宪政官员,他们的权力最终来源于宪法,也因此承担了保证宪法得到恰当执行的义务。因此,对于公共行政的责任问题研究,必须放在一定的宪政框架内进行,宪法是公共行政的指导原则和思想。对于公共行政的憲法基础进行考察,可以看出单纯的宪法并无意义,更重要的是进行宪政主义理念的实践。“徒善不足以为政,徒法不能以自行”,这是中国古代儒家“德法兼用”思想的格言,它给我们的启示就是道德和法律都具有规范作用,两者都可以控制公共权力,规范公务员行为。当然,这是中国古代的智慧。在西方的语境下,在由宪政主义理念支持的政治体制下,宪法是一种具有生命的存在,无论是统治者还是被统治者都要接受它的约束。虽然通常人们认为,宪法的主要目的是为了限制政府行为,但这并不是事实的全部。宪法同时还负责政府的创建和界定,负责赋予政府机构和行政官员以相应的权力。宪法在西方传统的政治文化中,普遍认为宪法是对公民权利的保护书,同时也是对政府权力的限制手段,但从另一个角度看,宪法也对公共行政(政府)的权力进行了划分和规定,可以说没有宪法对于公共权力的划定,公共行政就缺少宪政的基础。从某种程度上说,对于政府和行政官员来说,它也是一个授权文件。

宪法是公共行政的权威基础,法律则是我们将民主通过宪法过程贯彻到具体政策的途径。法律的规范作用为公共行政有了合法性的基础,在通常情况下,行政管理者最常遇到的三种基本法律形式是:授权法、委托法以及拨款法。除此之外,法院的司法解释也很重要。针对公共组织,还有专门的约束法律,也可以分成三类:1.行政程序法,其主要内容包括对术语的定义以及行政程序法效力范围的界定,对行政机关的“准立法”行为和“准司法”行为进行监督;2.公民基本权利保护法;3.一般行政支持与管理法,为管理和控制行政机关提供法律工具。

在英美法系的国家里,司法判决,即判例,对行政法制的发展也有很重要的意义。对判例的使用源于法律面前人人平等的理念,为了保证公平,人们在相似情境中应该得到相似的待遇。因而,法官虽然不是行政过程的主动参与者,但他们会做出对行政机关有影响力的决定。必要的诉讼程序以及法官对行政行为的审查,看上去似乎是对行政行为的限制,但实际上,它们与法律一样,也是行政责任的保障机制。

以上所说的对于公共行政的法律责任的渊源进行了简要地分析,构成了公共行政的法律基础和框架。在公共行政领域,除了法律责任,伦理责任也是一个重要的概念。

三、公共行政的伦理责任问题

伦理是一个哲学、价值和道德准则的世界,而公共行政则属于决策和行动的世界。伦理是抽象的,而公共行政却是具体的。伦理责任的提出不论在西方语境还是在东方的语境,都给予了广泛的关注,但是从公共行政的伦理责任来看,具有现实的模糊性,从现实情况来看,一方面,人们常常混淆伦理和法律之间的巨大区别;另一方面,现存的有关公共行政研究的中又往往忽略对有关伦理规范之于公共行政的意义的介绍。法律和伦理的紧密相连——前者是“社会所认同的重要价值观的一种表达形式”,而“经历了岁月沉淀、相对比较稳定的一套重要的价值观便意味着一种伦理框架的形成”,并不意味着二者的等同。法律和伦理之间的差别主要体现为:1.很多行为不合伦理,但合法,反之亦然;2.法律是一种外在的、比较客观的、能被强制实施的约束;伦理则是一种高度主观化的、内在的且主要是自愿的约束;3.对于公共行政而言,法律除了限权以外,同时也是有效的权威保障、赋权工具和管理手段,而伦理则主要是一套约束机制。

在公共行政的伦理问题中,具体而言,就是要在建立公共服务价值标准以增强公共行政伦理责任的同时,综合考虑不同的政治体制,不同的情境(包括不同的组织、组织文化和地区)以及个体差异对伦理关的影响,重点考察三者之间需要调和的对抗性冲突;在发展伦理的同时,也不放弃用法律工具的使用。这里的法律限制包括非司法途径和司法途径,前者也即替代性争议解决机制,主要是协商、调解和仲裁;后者包括司法审查(法院审查行政部门的行为是否合法合理)、禁令援助(法院通过发布禁令来阻止不当行政行为)、判定侵权责任(使政府和官员对其不法行为所造成的侵害负责)。总的来说,建立有关法律和伦理的责任框架是公共行政管理者目前面临的一个非常紧迫的任务。

总之,公共行政的责任问题是政治责任必须关注的一个重点问题,而对于公共行政责任的探析,有利于澄清公共行政的责任问题,虽然这个小文章没有对于公共行政的渊源、价值、内容以及相关内容进行深入地分析,只是对于公共行政的法律责任与伦理责任进行简要地分析。关注的重点是公共行政的法律问题,兼谈公共行政的伦理责任。

参考文献:

【1】[美]乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,中国人民大学出版社,2006年版

【2】[美]詹姆斯·Q·威尔逊:《官僚机构:政府机构的作为及其原因》,三联书店,2006年版

【3】[美]戴维·伊斯顿:《政治生活的系统分析》,华夏出版社,1999年版

【4】张国庆:《行政管理学概论》,北京大学出版社,2004年版

作者信息:

王大海 西藏大学经济与管理学院公共管理系崔先维 1980 吉林大学行政管理学院

崔先维 1980 吉林大学行政管理学院博士