祝丽娟

摘要本文主要从行政责任、刑事责任及民事责任三方面入手,分析我国现行的信息披露责任制度若干问题,并介绍美国及日本相关制度的优势和长处,试图通过比较分析,为我国证券立法提供理论上的借鉴。本文认为,应当确定与违法披露收益相当的罚款金额水平,在《证券法》中载入刑事责任的具体规定,完善民事赔偿案件的诉讼机制。

关键词民事责任 课征金 集团诉讼

中图分类号:D922.28文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-141-02

一、引言

法律的权威性很大程度上来源于其责任制度的设计,证券法律责任与投资者的合法权益保护直接相关,与维护证券市场秩序直接相关,与维护社会公平正义直接相关。①上市公司应当完整、准确、及时地披露财务报表以及对投资者的决策有重大意义的信息,确保公司所有股东都受到公平和同等的待遇。我国的信息披露法律责任制度存在一些制度缺陷及其内在冲突的非协调性。本文主要分析我国现行的信息披露责任制度若干问题,介绍美国及日本相关制度的优势和长处,试图通过比较分析,为我国证券立法提供理论上的借鉴。

二、信息披露的行政责任相关问题

关于罚款的金额水平,我国《证券法》中通常是规定了一个具体的倍数区间或金额区间,而证监会的相关规定中也缺乏对罚款的具体计算标准。例如《证券法》第193条规定,发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息,或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,责令改正,给予警告,并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以三万元以上三十万元以下的罚款。这样确定行政罚款的金额水平,脱离了违法信息披露义务主体基于其违法行为所获得的收益及社会影响,有很大的局限性,容易导致应罚而未罚,重罚变轻罚的后果。据此,笔者建议可以参考日本《金融商品交易法》中关于课征金的相关规定确定更为合理的罚款金额水平,加强行政处罚的可操作性。

《金融商品交易法》所称的课征金制度,是指2004年日本《证券交易法》修改时引入到证券法中的一项制度,旨在抑制违法交易行为,确保规制的实效性而采取的行政措施。根据该法规定,关于违反信息披露义务的课征金的征收对象主要包括以下行为:1.发行信息披露文书的虚假记载;2.持续信息披露文书的虚假记载;3.不提交发行信息披露文书;4.不提交持续信息披露文书;5.不进行公开收购的开始公告;6.不提交大量持有报告书(《金融商品交易法》第172条)《金融商品交易法》对不同的违法行为规定了不同的课征金征收标准。金商法的修正案中进一步上调了原法中所规定的金额水平,具体规定如下:1.不申报有价证券的募集、卖出等,征收的课征金金额为募集、卖出总额的2.25%(股票等为4.5%);2.不提交有价证券报告书、四半期报告书、半期报告书的课征金金额为前一事业年度的监查报酬额(前一事业年度无监查的情形为400万日元)(四半期、半期报告书为一半);3.不提交公开收购申报书或虚假记载的课征金金额水平为收购总额的25%;4.不提交大量持有报告书或虚伪记载的课征金金额为对象股票等的发行方的时价总额的十万分之一。②5.发行信息披露文书的虚伪记载,课征金金额由原法中规定的募集、卖出总额的1%上调到2.25%,股票等由2%上调到4.5%。6.持续信息披露文书的虚伪记载,课征金金额由原法规定的时价总额的十万分之三或300万日元上调到时价总额的十万分之六或600万日元。(《金融商品交易法》第172条)该法还规定了加算、减算制度。如果违法者在当局调查前报告了违法行为,则课征金额减半的措施。针对反复从事违法行为者的一种惩罚制度。反复从事违法行为者是指以前接受过课征金缴纳的命令再次从事违法行为者,对其处以一次课征金不足以抑制该违法行为,故适当加强抑制的力度,对反复从事违法行为者创设了课征金的加算制度。

三、信息披露的刑事责任相关问题

我国法律对信息披露的犯罪行为的规定是日臻完善,《刑法》和《证券法》都对证券信息披露的犯罪行为做了专门的规定。但对信息披露的犯罪和刑罚过轻,罚金远远少于违法所得,不足以达到惩戒和预防犯罪的目的。

很多国家的证券法中都有对违法信息披露行为的刑事责任的相关规定。以美国为例,对于虚假披露的刑事责任的规定都明确体现在《证券法》和《证券交易法》中,在经历了安然事件以后,美国进一步加强了对证券虚假陈述行为的处罚力度。2002年《萨班斯法案》中虚假陈述的刑事责任作出如下规定:要求上市公司的首席执行官和首席财务官签字宣誓其财务报表的真实性,违反此规定,将被处以50万美元以下的罚款,或判处入狱5年;上市公司的首席执行官、首席财务官等主要高管必须对公司财务报告的真实性负责,一旦财务报表被证实存在违规不实之处,将按证券欺诈罪被判处最高达25年的刑期。对犯有证券欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。

日本金商法中也有类似规定。例如,第197条第5款第6款中明确规定了不提交信息披露文件可在信息披露文件中有虚假记载应当追究刑事责任的情形,并规定这些行为处以5年以下徒刑或500万日元的罚金,也可以二者并罚。

四、信息披露的民事责任相关问题

(一)民事责任承担的适用范围

修订后的《证券法》第69条在所列举的信息披露文件外将“其他信息披露资料”归为承担披露不实的民事赔偿责任范畴,并修正了披露责任义务主体,对完善上市公司收购中信息披露责任追究制度起到了较好的作用。但笔者认为,在细节上仍有值得商榷之处:第一,在扩大虚假陈述行为主体的同时,并未明确规定其民事责任,只是规定其刑事责任和行政责任,因此,在对虚假陈述的民事责任主体进行责任承担的界定时,需要法官进行自由裁量;第二,并未明确区分第一次发行中的虚假陈述和持续信息披露中的虚假陈述以及不同责任主体的责任承担。我国可以借鉴日本金商法第16条到第20条的规定,对不同的信息披露责任主体分别作出规定,并明确规定不同的责任金额及赔偿请求权的提出时效。

(二)民事责任追究的诉讼程序

根据最高人民法院的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的有关问题的通知》第2条和最高人民法院2003年公布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》(简称《规定》)第6条的规定,投资者以自己受到虚假陈述侵害为由,依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书,对虚假陈述行为人提起的民事诉讼,符合《民事诉讼法》第108条规定的,人民法院应当受理。投资者提起虚假陈述民事赔偿诉讼,必须提交有关行政机关对虚假陈述的处罚决定或者公告,或者人民法院对虚假陈述行为人作出有罪的刑事判决书。也就是说,并不是证券市场上所有的虚假陈述都能成为人民法院的裁判对象。虽然此条规定与以前投资者因虚假陈述遭受损失而投诉无门相比,是一大进步,但笔者以为,前置程序的设立是不科学的。首先,法院在《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件外另设额外的要求的做法值得怀疑。固然,对证券违法违规行为人的行政处罚或刑事判决可能是投资者索赔的最佳证据,但这类证据不应有排他的效力,投资者完全可以自主提供证据,可以说前置程序的设定本身就有一个合不合法的问题。其次,法院审理此类案件时,如果被告对证监会的处罚决定提起行政诉讼,将迫使法院认定被告的违法事实是否成立,此时法院对证监会的处罚判决结果倒成了投资者的民事赔偿请求的前置程序。再次,如果有权机关没有对违法违规行为作出行政处罚或是人民法院没有作出刑事处罚判决,则受损害的投资者因前置程序的存在无法自行提起诉讼并进行相应的保全程序,而违法违规行为人却有充足的时间转移、隐匿财产。此外,根据《行政处罚法》第29条的规定,违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚,《规定》第5条规定投资人对虚假陈述行为人提起虚假陈述证券民事赔偿诉讼时效的起算点为作出行政处罚的决定之日或刑事判决生效之日。这样会出现一种情况,某上市公司实施了虚假陈述行为,两年后证监会发现了,市场也揭露,只是无法对其处罚,受害的投资者也得到了充分的证据,但依然无法提起民事诉讼。可见,将有关机关的行政处罚或刑事判决作为投资者提起民事赔偿的诉讼前置程序,在很大程度上制约了投资人的诉权,应予取缔。

(三)民事责任追究的诉讼方式

对于涉及信息披露侵权行为的诉讼方式选择上,《证券法》中并没有明确的规定,而最高人民法院2003年公布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》(简称《规定》)第12条明确规定证券民事赔偿案件的原告可以选择单独诉讼或者共同诉讼方式提起诉讼。《民事诉讼法》第54条规定当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意。而两种方式都有不足之处,鉴于证券民事诉讼的特殊性,单独诉讼方式因其大量占用司法资源,导致司法效率降低,诉讼成本增加,根本无法在实际中广为采用;而共同诉讼的方式虽克服了前者对司法资源的浪费和低率,但实践中仍有操作上的诸多困难。因此,笔者认为我国民事诉讼法规定的共同诉讼方式难以适应证券民事赔偿案件的特殊要求。有学者提议我国在证券民事赔偿中应引入美国集团诉讼的模式。③

集团诉讼制度是从英美衡平法及其法律实践中发展起来的一项特殊的诉讼制度,广泛适用于证券欺诈、产品责任、医疗纠纷等民事侵权案件。美国1997年修订的《联邦民事诉讼条例》第23条第l款规定,集团诉讼需要具备以下四个条件:1.集团一方人数众多,以至于全体成员的合并在实际是不可能的;2.该集团有共同的事实或者法律问题;3.代表当事人的请求或抗辩是在集团诉讼中有代表性的请求或抗辩;4.代表人能公正和充分地维护集团成员的利益。集团诉讼制度正是出于社会稳定的考虑,将众多纠纷一次性纳入法制轨道解决,避免重复诉讼及可能出现相互矛盾的判决,节约司法成本,提高司法效率,对于受害人地域分布分散的证券民事赔偿诉讼很有意义。但目前我国还不具备实施集团诉讼的条件,这主要是需要修改民事诉讼基本法,需要社会、法律界、媒体各方面共同呼吁谏言。从长远看,建立集团诉讼制度是必然的,它是反对证券市场欺诈行为与维护投资者权益最有效的手段。

五、结语

信息披露制度的最基本的功能在于保障与证券相关的信息能够有一个通畅的渠道走入市场,为投资者知悉,并根据信息作出自己独立的投资判断。完善的法律责任体系有助于信息披露制度功能的实现,确保信息披露的真实、准确、及时,抑制违法犯罪行为,补偿投资者的损失,平衡当事人的利益,实现社会正义。

注释:

①侯水平.证券法律责任.法律出版社.2005年版.第3页.

②金融商品取引法等の一部を改正する法律案要綱.日本金融厅网頁.http://www.fsa.go.jp/common/diet/169/01/youkou.pdf.2009年2月20日访问.

③魏秋敏.美国集团诉讼制度对我国证券民事赔偿案件的启示.内蒙古科技与经济.2007(1).