王冠楠　张　璇　华　芳

摘要:本文运用福利经济学的概念与分析方法,重新审视了我国城中村演化过程,提出基于社会福利优化思想协调各方利益的方法,希望对政府制定相关政策以积极的参考。

1. 研究背景

城中村是指受制于城乡二元经济形态,城市周边村落被扩张的城市所包围,保留其残存的制度特征出现于城市中心区的现象。由于其自身土地、户籍制度、发展路径等多方面原因,城中村都不同程度地存在着治安环境差、规划与城市脱节、村民素质偏低、产权不规范、村民收入来源单一等问题。

改革开放30多年来,与城中村伴生的矛盾日渐激化,不少学者针对相关问题做了广泛研究,如河北省社会科学院的刘中一、刘中炜教授分析了城中村形成的二元经济背景,称城中村改造协调各方利益为“二次土改”,对城中村改造提出集团转型、政府投入、大力扶持第三产业等对策 ;山东大学轩明飞博士用制度经济学社会变迁理论对城中村改造中制度选择探讨,通过制度供给,调整多元产权关系 。兰州商学院石志恒教授深入城中村,采集城中村零售、餐饮、服务、租赁等小产业的产业数据后,系统分析了其产业规模及经济效用,指出了其有利于整个社会经济发展的正面因素 。

然而,对如何协调各方利益及相关标准的研究却缺少实际结论。福利经济学专注于社会福利的分析,提供了颇具价值的建议。

福利经济学是研究社会经济福利问题的重要经济学理论分支,其中心问题是社会净福利最大化。福利经济学起源于边沁等人的功利主义伦理哲学,创立于1920年英国经济学家庇古《福利经济学》,以序数效用论建立(N.Kaldor,A.Lerner,V.Pareto)和对福利标准及补偿原则、社会效用函数(A.Bergson,P.Samuelsion等)的研究作为其成熟的标志 ,华裔学者黄有光Yew-Kwang Ng改“福利”为“福祉” ,更是为完善福利经济理论不足做出了重要贡献。

黄有光认为:首先,福利之本源“快乐”或称“福祉”不仅是基数性的和人际可比的,而且存在可行的衡量与比较方法(Ng,1979,1982,1996),福利最大化的研究属于实证经济学;其次,如果不考虑无知和不完全预见、利他主义、非理性偏好,并且交易成本足够低,基于“一元就是一元”福祉标准与直接付清的补偿方法是最为简单有效的(Ng,1988),即用个人支付意愿衡量偏好强度,无加权的总支付意愿标准可达到分配的公平与效率最佳均衡;另外,当外部效应明显时,外溢的支付意愿也应计量。依据黄有光的福祉思想,我们就可以分析城中村演化进程中各方利益的关联与变动,并试图找到改进社会福祉切实可行的补偿方法。

2. 福利经济学视角下城中村演变分析

城中村多种矛盾根源于其独特的发展路径,可将城中村分为三个重要的变革阶段:远郊村落转变为近郊村落,近郊村落转变为城中村,城中村城市化改造。

2.1远郊村落向近郊村落转变

按经济地理定义,远郊村落指远离城市经济圈与城市经济关联度不强的村落;近郊村落指城市经济圈周边与城市经济关联度高的村落。由远郊到近郊,是经济模式从自然经济转变为城市关联经济的过程。这一变革所涉及的主要利益方为村民与城市居民。

黄有光社会福祉理论认为,“一元就是一元标准”,即用无加权的汇总利益各方支付意愿和经济损失来判断社会变革,能够简单有效地保证公平与效率兼顾。村民的福祉收益主要来自农牧需求增加与农家旅游服务利润,城市交通、信息、生活设施等公共产品的外溢,资源流动性加强及借助城市商品、劳务市场优势带来的机会增加。用生产者剩余可衡量其农牧与旅游服务业增加的福利;而公共产品外溢收益,根据非排他性和非竞争性特点,均衡时其边际成本等于共用公共产品个体边际收益之和,故可以统计村民为城市外溢公共产品的支付意愿汇总计算其福利。村民在这一转变中也有福利损失,如自然环境的破坏、村民转变生活习惯、外来城市文化的冲击等等。对于村民为适应新生产方式承担的变更成本与心理损失,可归属于黄有光理论中“非理性偏好”,即由坚持某种旧习俗带来的对短期收益与长期收入权衡的短视。因此,仅需计算制度变更成本作为损失额。

城市居民这一阶段的总体福利是增加的,因为临壤村落面积的扩大确保了城市农牧产品稳定供应,同时也给城市居民提供以更多旅游选择。他们的福利可用近郊村落向城市供应的农牧产品与旅游服务产品的消费者剩余计量。

2.2近郊村落向城中村转变

此阶段城市逐渐覆盖周边近郊村落,出现了所谓的“城中村”。利益关联方为城中村村民和城镇居民,尤其城中村周边的城镇居民利益关联更为明显。

城中村居民此时已不能通过农业维持成本收益平衡,于是集体工厂、土地出让、“廉租房”等新收入方式纷纷产生,村民福利也以各种收入形式大幅增加。加总新收入来源如集体经济分红收入、土地与房屋租金收入,净利润超出原农业利润的总和再扣除厂房设施、出租房等建设成本便可量化次阶段村民福利增加。

城中村二元经济的交叠造成管理混乱:首先是村民在自留地上盖建楼房私搭乱建严重,未经正规设计和地质勘察令这些楼房安全隐患重重。另外,城中村内楼距近、巷道凌乱、配套设施简陋,自来水、电、通信设施失修,地下管网不全,污水横流,其居住安全、卫生状况得不到保障,更易爆发各种流行疾病。此外,城中村内人口流动性大且治安力量不足,经常是抢盗治安事件高发和犯罪分子聚集之处。这类环境、治安、消防隐患给周边居民带来严重困扰,也影响了市容市貌,阻碍了城市的发展与环境的提升。

另一方面,城中村为城市中低收入者提供着大量的“廉租房”,降低其生活成本,使得他们可以在城市夹缝中生存(石志恒,2006),所以低收入的务工者由生活所迫甘愿承担各种风险在城中村中租住。估计这部分城市居民的福利时,可先计算“廉租房”房租低于城市相似地段房租的差额,再扣减居住在城中村内与城中村周边城市居民各种风险的预期损失。

2.3城中村向城市社区化转变

矛盾激化的最后政府不得不在两种路径中选择:拆除城中村,规划新的商业区、住宅区、环境美化区等;治理城中村,把城中村内有价值的特色小吃、民俗、建筑等作为文化遗产保留下来。这就要求决策者在经济发展和文化价值中做出权衡。此阶段利益主体除城中村与城市居民外还要考虑参与的开发商。

如采用拆迁改造的方法,通行的政府赔付为有条件计算拆迁面积折价或用同等面积安置房赔付,所谓的“有条件计算”是指对违规占地、超标楼层等部分不予赔偿。如果采用第二种路径,依然要拆除大量违规建筑,丰厚的租金可能为餐饮、旅游、客房等新收入来源取代。此外,还有一笔不小的治理费用。这两种情况下,村民收入都会大幅减少,新旧收入水平的差值就可以量化福利的改变。另外,由于部分村民不注重财富积累和自身素质提升,其未来的生活保障和就业也成为棘手问题。

对城市居民来说,由于长期以来困扰的城中村问题得到解决,城市通过统一规划进一步优化其交通、居住、商业、休闲设施,同时,原先潜在的环境、治安、安全隐患得以消除,城市的承载能力、经济发展能力、人口素质等都大幅提升,我们认为其福利的提高可体现在周边房价增值上,故估算总房价增加可量化福利增量。当然,我们也看到经过改造或改良,现有城中村中的“廉租房”可能成为历史,在追求现代化、城市化的同时,城市中土地价格和房租会因此提升,人们的实际购买力在降低,部分人群可能会因此离开城市。然而,通过社会竞争,促使更优秀技术、资源、人才等生产资源向城市集中,同样也使社会福利提升。

对开发商来讲,现有的模式是:提出改造方案,参与政府城中村项目竞标取得土地使用权,再与政府协调处理城中村拆迁、居民安置、赔付事项,并在改造中承担其它建设成本。改造结束后地产的收益高于开发成本之部分作为其开发利润,故开发商福利可以直接通过开发利润进行核算,这里不再详细论述。

3. 社会福利补偿

城中村演进各过程中均存在福利补偿的余地。参考黄有光 “一元就是一元”标准,社会福利可用非加权的个人货币化福利加总衡量。如果某一社会变革可以通过低交易成本的直接或间接方式由收益人对受损人补偿,并且完成实际支付后受益者依然有利可图,那么社会福利便可以得以改善。

补偿方法有二:当期福利补偿和跨期福利补偿。当期补偿指在城中村变革的每个过程内,政府通过税费、转移支付、行政指导等调控手段,根据福利损益对当期利益相关方予以部分或完全补偿。跨期补偿指建立长期制度性补偿机制,从各阶段的福利受益者中提取部分收益,累计入社会福利补偿基金,通过基金的运作,对福利受损者进行福利补偿。

具体补偿可依据如下原则:从社会福利角度出发实现整体福利提升;从净收益方部分收益补偿受损方福利损失;降低行政成本、交易成本,避免无效损失;补偿标准公开透明化,降低操作主观性和随意性。

用当期补偿举例来说,在城中村改造阶段,如对城中村村民房屋拆迁,按照现有的面积折价赔付标准,社会福利水平尚有提升之处。当城中村被新的商业、绿化、交通设施取代后,房价急涨,周边居民享受到了更多福利。如果从房价上升的收益中提取部分税费用于补偿村民,也就是村民得到的是比初期市场更高的房价赔偿,补偿因其做出贡献而承担的损失,也间接享受到了未来房价的增值。

4.政策建议与总结

城中村有其历史根源,需要用历史的眼光分析和协调各阶段各方的损益,达到社会福利的提升。引入福利经济学思想后,在制定城中村改造或治理方案时,都应比对其成本与收益及各方福利损益,拆迁改造并不一定是最佳的方式。我们还应当认识到市场运行与功能的缺陷,一味机械的套用市场原则,只会加重社会矛盾、放大社会福利不平衡,而纠正私人成本与公共成本的不一致是政府解决市场失灵的有效方式。

我们建议政府及早进行城中村演进的监控和资料的收集。在城市化进程中鼓励村民取得合法正当的收益,并及时纠正各方的利益短视行为。可以先通过一部分城中村试点,制定规范透明的福利评估方法,核算城中村过程中福利损益度,作为补偿依据。用清晰、公正、透明的福利补偿标准,以效率为主兼顾公平,保证最低交易成本支付方法下进行补偿,避免不当的反激励。试点从当期补偿到跨期补偿,成型后再逐步推广开来,实现全社会福利的优化。

城中村问题成为困扰各城市发展的一大难题,本着公平效率的原则,政府协调好各方利益,增进全体社会福利,与三个代表重要思想不谋而合。我们相信在引入福利经济思想后,政府处理城中村问题会得到更广泛的社会支持并实现更优社会福利水平。

参考文献:

[1]Ng,Yew-Kwang(1979) Welfare Economics: Introduction and Development of Basic Concepts, [2]London: Macmillan.

[3]Ng,Yew-Kwang(1982) ‘Welfarism: a defence against Sens attack, Economic Journal, 91:527-30.

[4] Ng,Yew-Kwang(1988) ‘Economic efficiency versus egalitarian rights, Kyklos, 41:215-37.

[5]Ng,Yew-Kwang(1996) ‘Happiness surveys: Some comparability issues and an exploratory survey based on just perceivable increments, social Indicators Research, 38:1-29.

[6]刘中一、刘中炜,《城中村改造的经济学思考》,经济论坛,2004年02期.

[7]轩明飞,《“城中村”城市化:问题困境中的悖论》,探索与争鸣,2006年02期.

[8]石志恒,《“城中村”现象的再剖析》,生态经济,2006年02期.

[9] (荷)汉斯•范登•得本范•韦尔瑟芬:《民主与福利经济学》,中国社会科学出版社,1999.

[10]黄有光,《福祉经济学:一个趋于更全面分析的尝试》,东北财经大学出版社,2005年10月.