滕　飞

摘要:当前,我国工业发展正处于从粗放式发展到集约式发展转变的关键时期,加强环境保护、推动可持续发展战略成为时代的要求。尤其是构建和谐社会实践的深入和绿色GDP概念的提出,对我国环保建设和环境治理提出的更高的要求。面对不断出现的区域环境污染和破坏等问题,本文着力分析区域环境治理中的政府间关系问题并提出解决的针对性解决途径,从而促进区域环境治理从分割消极向凝聚合力转变。

关键词:区域环境保护公共政策政府间关系

一、我国区域环境治理理念产生

随着我国进入工业化的转型期,环境治理得到了越来越高的关注。绿色GDP、和谐社会等理念的提出更进一步表明了我国政府重视环境保护的立场和限制环境污染的决心。然而由于监管体制欠缺完善、地方环保政策纷乱繁杂等制度性原因,各类环境污染事故依然层出不穷,我国生态环境仍然处于“局部改善、总体恶化、前景担忧”的尴尬境地。其中,一个尤为突出的问题是区域环境治理问题。区域环境治理在我国还是较新的概念,目前学者对其的界定也较为模糊。从字面理解,“‘区域是人们根据研究内容的侧重点而认为划定的供人们管理的可规制的界定范围” ,区域环境治理可概括为对跨越两个以上行政单位的地域环境的综合环境防护和污染整治。在本文中,所指的行政单位主要指县市级政府。我国幅员辽阔,许多环境问题既具有治理的不可分割性,又具有管辖的行政分割性。这就需要相关部门打破行政分割,构建有利于区域环境治理的新型政府间关系,从而为合力解决区域环境问题提供制度保障。

二、环境治理中的区域政府间关系的困境分析

在目前,区域合作治理概念虽然得到了重视,但大部分研究依然停留在意义和原则的分析中,还远未得到广泛的应用。实际上,在理论和实践中,区域环境治理却面临许多困境。

从理论上看,在传统的中央——地方两级环境管理体制下,涉及区域环境的管理也是同级政府自发的博弈过程,而由此而出现的困境也可以概括为以下两个方面:

1.由于地级政府的自利性所导致的“公有地的悲剧”

假设现有A、B两个地级政府共同占有某区域性资源(水域、林木等等),双方都可选择过度使用或节约保护使用两种方式,则不同的博弈手段带给双方的可预见的收益必然不同,可形成以下数据博弈模式图(数据为虚拟值)

由此表可见,当A、B两政府共同治理时,双方的利益总和为最大值,是博弈的最佳结局。然而,由于区域环境的互通性,倘若有一方没有采取环保行动,另一方也难以通过一己之利收到良好的区域治理效果。考虑到治理所需的大量环保资金的投入以及产业替代等其他成本,对于A、B分别来说,最佳的方案则是自己不治理而做享其他政府的环保成果。于是在追求自身利益最大化的动机驱使下,博弈极易倒向最坏的结果,即各方都因环境污染蒙受了巨大的损失。

2.经济活动的外部性所带来的区域环保的影响。

所谓外部性是指一个经济主体在从事某种活动时对社会或其他人的福利产生了影响,而这个经济主体并未因为这种影响而付出代价或获得补偿。在某些区域,由于环境的自然特点,一方政府环境质量的对另一方政府的作为有极大的依赖性。例如,拥有共同河域的上游政府组织植树造林,防治污染,使下游居民的生产和生活用水得到了保证,就产生了外部经济性。但在现实中,由于缺乏共同的经济利益目标,上游政府往往缺乏保护环境的动机。如果他们认为保护环境的收益不足以抵销成本,可能就会放弃或放宽环保措施,而这会对下游的政府产生极为不利的环境影响。

在现实中,区域环境治理面临着更多的障碍。如决策纷争,技术实施困难,责任界定模糊等一系列问题,使得区域环境治理的实践发展至今没有形成全国性的体系和足够的政策组织保障。

从以上的分析,可以看出现阶段区域环保解决困境的关键点,落在了政府能否整合地方行政力量,协调地方行政关系上。而在环境问题上的协调乏力产生的主要原因在于三个方面:一是缺乏信息沟通机制所带来地区间的孤立和不信任;二是缺乏足够的监督机制对各行为主体进行适当约束;三是以缺乏足够的激励机制引导地方政府的行为以形成共同的目标。

三、我国区域内政府间新关系模式前景规划和实现途径

针对前文所述,区域环境治理困境的出现主要来自于三个方面的原因,即:各地区政府间缺乏沟通、缺乏环保动力和无利害关系。那么中央政府的重要职能,也可归纳为构建共赢、竞争和监督的新型政府间关系模式。借鉴国内外已有的经验和理论,其构建途径和方式可包括以下几个方面:

(一)合作模式

1.政策目标整合。各级政府政策的协调不一很大程度上是由于地方政策目标不一致所带来的。随着中央反复强调和宣传,各地政府普遍有了较强的环保意识。然而对于区域环保质量具体保护到何种程度,实现何种政策目标,处于同一区域的不同政府却有不同想法。中央政府不仅要宏观把握宏观环保政策,更要积极介入地方环保政策统一协调中来,制定出区域一级的统一政策目标。

追求环境保护并不是追求完全的社会无污染。不利用环境资源,也会造成社会资源配置的低效率。政府环境保护政策追求的目标应该是理想的排放水平和治理水平,即治理成本和污染成本之和构成的社会总成本最低 。因此,政府应组织专家力量运用多种技术对区域环境做全面考察,衡量区域环境质量和最合理的治理水平。并应以此为依据制定区域内统一协调的环保政策目标,最终在区域内构建统一的政策规划,保证政策框架的统一和完整。

2.政策研究资源的共享和整合

在统一的政策规划下,区域环保政策细节内容的科学性和区域针对性同样是区域环境治理整合的关键因素。研究机构的分散必然导致政策视野的狭窄和政策科学性的下降,也造成研究资源利用的低效率。目前,我国的环境政策研究部门主要包括政府政策研究部门和高校研究资源。要实现政策资源的整合,首先要推进以区域内研究力量自由交流和信息共享。可以由政府牵头,研究机构主导,通过举办定期论坛、专家研讨、合作项目等方式促进区域环境保护的学术交流。其次,政府应完善信息的传递机制。信息的交流和传递是政策研究和协调的重要保障。中央政府应设立具有较高权限的区域管理机构对各方研究工作予以指导和服务,并设立区域性的信息中心保证区域内各部门的信息能够有效准确地传递。

3.构建政策制定中的“复合行政”机制。

“复合行政”是近年来学者在解决区域经济一体化问题中所提出的概念,笔者认为,“复合行政”的原则和措施在区域环境治理中同样有较大的应用空间。所谓复合行政,即强调跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。

为此,中央政府应主动打破“行政边界”,创建跨越行政区域而具有区域针对性的实体行政组织。在建国之后,我国针对某些特殊区域陆续成立了如黄河治理委员会、可可西里自然保护区管理会等区域性组织。然而,这种组织并没有覆盖到全国性的环境区域中,而且这些组织大多是正式编制的独立组织,还缺乏整合性和对整个社会的渗透能力。要建立区域内的“复合行政”机制,从防止机构膨胀的角度来说,最适合采用类似矩阵式组织形式,从各地行政环境决策部门抽调相关人员组成跨地区的职能部门。该组织一般应具有较高管理权限,以防止其决策执行力不足的问题。此外,该组织应广泛吸引社会力量的参与,吸收社会反馈意见,实现较高执行力和反应力的统一。

(二)竞争模式

如果说合作模式的作用在于减少政府间的交易成本,保证环保政策的协调和完善,则竞争模式则是提高政策执行效率的必要激励机制。由于区域内各地方政府对特定环境问题有大致共同的治理任务和目标,也具有较为明确的共同责任,这就为区域内构建政府间的竞争关系提供了条件。

区域间环境保护的竞争机制可通过以下两个途径来实现:

1.竞争性的生态补偿机制

所谓生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设关各方之间利益关系的环境经济政策,用经济手段逐步实现上下游之间、自然护区内外、矿产资源提供方和使用方之的利益平衡,促进该区域经济、环境和社会的协调发展。

生态补偿机制的竞争性主要表现在两个方面。一是国家在区域内实施统一的税收政策以保证区域污染控制水平。二是国家针对区域内治理绩效较高的政府单位应以退税的方式予以奖励。从而形成正向激励机制,实现“少污染少交费,多污染多付出”的环境治理原则。

2.树立环保标杆部门,在各部门积极开展标杆管理

所谓标杆管理,即在区域内部设立优秀典型,并把其优秀的做法和措施拓展应用到其他部门,从而在区域内的各部门和各级政府中形成良好的竞争和学习氛围。优秀典型的设立本身就是动态和不断变化的过程,即可以由政府通过测评和调查去发现并通过组织学习等方式予以表彰和公布,也可以由各部门地区主动寻找环保业绩优秀的部门进行参照。而标杆管理的也不仅仅意味着学习和借鉴,更意味着竞争和超越,从而通过向“标杆”地区的学习成为新的“标杆”。而区域内的治理问题的相似性无疑使标杆管理有了更大的适用性。

(三)监督模式

在地方政府关系的构建中,监督关系无疑也是非常重要的内容。事实上,很多环保政策的执行不力和效果不佳并非由于政策本身内容的欠缺,而是由于层级和平级政府间缺乏有效的监督机制所致。

在传统的政府监督机制中,上级政府往往占有最主要的地位,许多环境问题的治理和环境落实程度主要靠上级部门的检查。然而,由于上级政府远离政策实施的第一线,往往难以把握准确信息,使得“上有政策,下有对策”的情况时有发生。我国的传统行政环境监督包括综合管理部门监督和专门管理部门监督两部门。而两部门的相互推诿和职责不清也使得区域环境治理监督不力的情况依然广泛存在。

笔者认为,实现区域内政府间有效分明的监督关系,一是要在区域内明确统一的监管机构,赋予区域性“复合行政”部门最高监管权限对区域环境进行统一综合监督。二是加强区域性法规的建设,对各地方的政府行为作统一规定并认真落实执行。尤其要实行严格的地区间环境污染的追偿制度,如设立区域环境治理保证金,使得受外部污染地区通过合理明确的追偿程序得到污染源头地区的赔偿。三是完善地方政府的绩效考察体系。对地方政府环境治理绩效进行详细考察和评估,根据区域内地方政府环境治理绩效决定上级政府财政支持力度,对评估不合格地区深究原因、限期纠正,对环境保护投入大、环境改善明显、高新环保技术应用程度高的地区增加财政预算,从而进一步提高各地方政府对区域环境治理的重视程度。

参考文献:

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