朱博文，朱新芳，韦 鸿，徐 辉

(长江大学经济学院，湖北 荆州 4340025)

鄂西山区新农村建设规划先行的创新与实践——以湖北省恩施州龙凤镇新农村建设规划为例

朱博文，朱新芳，韦 鸿，徐 辉

(长江大学经济学院，湖北 荆州 4340025)

新农村建设是一个综合的系统工程,也是一个完整的社会发展规划, 恩施州龙凤镇从农村经济发展、基础设施建设、社区发展及社会福利等多方面着手规划新农村;在规划方法上,采取农民直接参与,以农民为主体的,政府部门与社会力量相互协调的方式开创新农村发展规划;在规划实施上,坚持政府引导、专家指导、农民自愿实施、多方参与的方式,促进新农村发展。

新农村；建设规划；创新

新农村建设是党在新的历史时期，根据国内外新形势的新变化，特别是根据城乡形势的新变化，做出的一项重大决策。它意味着我国的发展战略在城乡关系方面发生了重大变化，即从长期以来执行的“城市偏向”发展战略实质性地转向城乡统筹发展战略[1]。其长期性、艰巨性和复杂性，要求各级政府一定要实事求是、因地制宜、科学规划，充分发挥规划引领发展的龙头作用，为社会主义新农村建设快速推进奠定坚实的基础。

要让规划进村、规划“入心”，除了地方干部要不断增强责任心和使命感外，还要集中民智、尊重民意，以让农民拥护、让农民满意、让农民受惠为最高标准[2]，来制定新农村的发展目标及策略，并提出实施规划的保障措施。近年来，恩施州龙凤镇在城乡一体化总体规划编制中，将城乡统筹发展、村庄建设作为总体战略阶段的研究专题之一，对不同类型的村庄，实施不同的规划管理策略。镇政府新农村建设规划专班通过对18个村的地理、资源、气候条件的考察，分析了各村在“五改三建”、公共设施建设等方面存在的利弊，制定了18个量身定做的规划，这无疑为18个村今后的发展指明了方向，对全镇的新农村建设起到积极的推动作用。因此，龙凤镇镇委、镇政府在全镇新农村建设工作大会上明确提出，一定要树立规划先行意识，用科学发展观来统领新农村建设规划，做到近、中、远期统筹同步规划，分步实施，稳步分期推进。同时，要按着规划标准要求，严守规划建设，新农村建设规划一旦通过论证和按程序批复后，要严格执行规划定位、规划定性和规划标准，坚守规划执行中的长期性及稳定性，避免干部意识取代新农村建设规划。

1 恩施州龙凤镇新农村建设初见成效

1.1 生态家园文明新村初具规模

龙凤镇根据恩施州所提出的以沼气池为龙头的生态家园文明新村的构想，“五改三建两提高”取得初步成果。

“五改”即改水、改路、改厨、改厕、改圈。改水是指改善农民生活用水，解决人畜饮水和农田用水；改路是指把公路修到村组，把水泥路或石板路联到农户；改厨是指修节能灶，让厨房整洁、明亮；改厕是指修建卫生厕所，改变人畜共厕的状况；改圈是指改建新式畜禽栏圈，做到通气、干燥、保暖、卫生。“三建”：建池、建家、建园。建池是指修建沼气池，节约能源，保护生态环境；建家是指建好农家房舍；建园是指建好致富庭园，大力发展庭园经济。“两提高”：一是提高村级组织战斗力；二是提高农村文明程度。

表1 全镇农户沼气使用及“五改三建”状况Table 1 Situation about using biogas and “five Renovation and three construction” in Longfeng Town

注：资料来源于恩施州龙凤镇2008年统计年鉴。表2同。

从表1可见，全镇18个自然村57.1%的农户建有沼气池，22.7%的农户进行了“五改三建”，其中已经标准化的农户达到12.83%，当前主要的任务就是改厕工程，因为还有48.57%的农户需要进行厕所改造；70%以上的农户做到房屋砖瓦压脊，粉刷墙面，院落平整、干净，厨房、畜禽栏圈与厕所互相隔离。

1.2 农业产业结构调整已见成效

(1)以猫子山、佐家坝、龙马和碾盘村为基地的茶产业带，年产茶叶282 000 kg，其菜花毛尖畅销湖北及华中地区。

(2)以三龙坝、向家村为主要产地的柚子产业，已经进行了较大面积的品种改良，年产量达到45 000 kg，以柚子为主要原材料的加工业也初具规模。

(3)生猪养殖是龙凤镇农村经济的重要支柱产业，2007年全镇出栏肥猪近4万头，其他养殖也发展迅速，如山羊1 840只，家禽189 400只。

(4)特色种植呈现产业化发展，以小龙潭、三龙坝村为特优的蔬菜基地，年产29 040 000 kg；大面积种植的玉米年产量5 955 000 kg，为生猪养殖提供了优质价廉的原料。

(5)休闲农庄已见雏形，在小龙潭村，几家农庄已在营业，在三龙坝村，采摘体验农业园逐步在对外开放。

1.3 农村基础设施建设明显改善

全镇建成以318、209国道以及双龙公路为主要交通干线，村级道路、村组道路相连的交通网络。到目前为止，境内通村公路102 km，通组公路670 km，全镇已建乡村公路376 km(含到合并前原小村)，通村柏油路达73 km。

2 龙凤镇新农村建设面临的新问题

从龙凤镇近年村庄建设实践看，由于新农村建设涉及农村发展和农民利益的方方面面，在农业发展、农村建设、农民增收、基础设施、服务保障等领域都反映出许多新情况和新问题。当前群众最关心、最需要解决的问题，主要表现在以下4个方面：

2.1 农业产业发展规划

(1)农业产业的选择 龙凤镇现有产业有茶产业、玉米种植及深加工、养殖产业、果树产业、城郊蔬菜产业和休闲农业，详见表2。

表2 龙凤镇产业发展状况Table 2 Industrial development of Longfeng Town

注：生猪养殖单位为头，休闲农业为户数。

从龙凤镇的资源特点和现有的基础条件，以及各产业的发展前景，龙凤镇新农村产业规划主要有五大产业：茶产业、玉米深加工与养殖产业、柚子产业、城郊蔬菜产业和休闲农业。

(2)农业产业的整体布局 从各产业的分布情况来看，茶产业：主要分布在猫子山、佐家坝、双堰塘、店子槽、龙马、柑子坪和碾盘村，2008年茶叶总产量3 643 900 kg，其中猫子山村居首，达到216 200 kg，佐家坝村72 200 kg，碾盘村54 100 kg，龙马村21 400 kg。

柚子产业：龙凤镇现有果树面积75万余公顷，有柑、桔、柚、桃、葡萄和枣子等品种。近年来柚子种植面积扩大，有0.7万公顷，成为龙凤镇的主要果树品种，而且龙凤镇的土壤气候条件适合柚子生长，也是龙凤镇镇政府主要关注的产业，其发展潜力巨大。2007年开始挂果，产量为45 kg。主要分布在三龙坝、向家村。

对于这两个产业，目前的主要问题是如何形成一个茶产业带和柚子产业群。

蔬菜产业：209、318两条国道交汇龙凤镇，正在修建的宜万铁路和沪蓉高速公路在境内设有车站和出口，其独特的区位优势为大力发展蔬菜提供了得天独厚的条件，关键在于抓住“铁、公、机”等重点项目建设机遇及城市居民生活需要壮大基地规模，形成三大基地——常年商品蔬菜基地、季节性商品蔬菜基地和名、特、优蔬菜基地。

玉米种植与养殖产业：生猪养殖是龙凤镇农村经济的重要支柱产业，2008年全镇出栏肥猪近4万头，其他养殖发展较快，山羊出栏1 840只，家禽189 400只，这构成了龙凤镇农民收入的主要部分。玉米产量5 955 000 kg，也是收入来源的一部分，但调查中发现，农户种植的玉米大部分成了猪饲料。主要问题是玉米种植与生猪养殖的分散性所带来的生产成本的增加。

休闲农业：目前只有小龙潭村开始了农家乐的试营，其规模不大。根据龙凤镇的目前情况，其休闲农业适合休闲农庄、休闲垂钓娱乐园和采摘体验农业园等几种形式。主要问题是采摘体验农业园的布局，在三龙坝或者双堰塘村，还是两个村一起开发建设。

(3)主要产业发展的瓶颈 一是龙凤镇茶产业发展瓶颈：品牌的统一，以及销售网络的建立；二是柚子产业发展瓶颈：品种改良，以及营销渠道的建设；三是玉米种植与生猪养殖发展瓶颈：产业化经营；四是蔬菜产业发展瓶颈：蔬菜生产的高效化和绿色化；五是休闲农业发展瓶颈：休闲、娱乐和采摘体验一体化农业园的建设。

2.2 村庄规划建设

(1)模式定位问题 现行的村庄建设主要有两种模式，即小康安居村和新建中心村。小康安居村是龙凤镇村庄规划建设的主要模式，建成之后融入该功能区域。但实际操作中没有按照功能定位来规划和建设，没有体现出村庄建设有利发展生产、方便生活的原则[3]。

(2)规划设计问题 现有的村庄规划设计，在一定程度上还存在千篇一律、千村一面的现象，没有做到因村制宜、以人为本的设计理念。在具体规划建设中，存在公厕、垃圾房、小学、卫生所、绿化等公共服务设施规划不配套，建设进度滞后等问题。

(3)搬迁方式问题 由高山向低山的梯度迁移，但是在实际搬迁过程中存在着大包大揽、大拆大建的问题，一定要遵从农民意愿，适度迁移。

(4)指导和协调问题 村庄建设农民是主体，政府以引导为主，注重发挥政策的导向作用。但在实际操作中，镇政府相关职能部门对村庄建设缺少有力的指导检查和主动的协调服务，一方面导致农民自主权过大，存在较大随意性；另一方面，许多问题和困难得不到及时解决，需要群众来回跑多次，影响建设进度。

2.3 农民意愿与利益保障

(1)思想观念问题 农民群众一方面对高山搬迁、改善居住环境呼声很高，但另一方面对搬入异地有思想顾虑，“金屋、银屋不如自己有天有地的破屋”，使梯度搬迁和小康安居村村建设难度加大。

(2)社会保障问题 与城镇居民相比，农村居民的社会保障和公共服务水平相对较低，尤其是还存在高山和半高山低收入农户，生活仍然贫困，需要社会的关心支持。

2.4 政策制订与完善

(1)政策落实到位不够 由于存在认识上的偏差，加上宣传上不够，一些群众对州委、州政府《关于生态家园文明新村建设的决定》文件理解不够，无论是镇政府、村委会，还是当地群众在政策执行过程中都有偏离的情况。

(2)配套政策的完善 龙凤镇配合《关于生态家园文明新村建设的决定》制订出台了一系列配套政策，对推进新农村建设起到了积极作用。但在调研中，村委会及村民希望镇政府能够尽快制订小康安居村和新建中心村等配套政策，如“五改三建”用地的从优审批、建沼气池补助水泥等激励政策，推动新农村村庄建设。

3 龙凤镇新农村建设规划的创新

3.1 规划主体多元化

为了从全镇发展的战略高度来把握新农村建设，通过多种途径来科学规划龙凤镇新农村建设。

第一，成立专班。镇委、镇政府成立了以书记为组长、镇人大主任、分管农业的副镇长以及农口职能部门负责人为主要成员的领导小组，主要负责新农村建设的宣传发动，各村与全镇的整体协调和服务工作。

第二，成立专家组。2007年11月，镇政府以项目合作的形式，力邀长江大学经济学院教授专家加盟，主要通过实地调研从专业的角度来指导新农村建设，从2007年12月至2008年2月先后5次对全镇18个自然村进行了充分的实地调研，在农业产业的选择与布局、农村村庄与基础设施建设等方面提出了指导性意见。

第三，发挥基层党组织的战斗壁垒作用，组织和带领群众积极投身新农村建设，帮助提高村民认识、帮助发展经济、帮助困难群众、帮助解决问题。

第四，村民自主。专班和专家组在调研的过程中，注重发动和组织农民群众参与新农村建设规划，如在小龙潭村调研时，召开了两次村民代表大会，一次村民大会，把本村的产业发展、村庄建设和基础设施建设的设想交广大群众讨论，由村民自主决策。

3.2 规划设计市场化

龙凤镇以项目合作的形式，邀请长江大学对18个村从产业、村庄建设和基础设施建设三个方面作了特色规划，从规划理念、规划布局、实施办法等方面都做了详细论述，避免了全镇新农村建设整体划一、大拆大建，提高了规划设计的科学性、合理性。

3.3 规划内容特色化

(1)规划目标具体化 各村根据龙凤镇长期发展规划目标，来确立自己的发展方向。在龙凤镇长期发展规划中，具体分析自己的优势和劣势后，提出了充分发挥交通优势与资源优势，把龙凤镇建设成为恩施州的后花园和货物的集散地。对于各村的规划目标，经过专家的指导、村民的讨论，形成了一致性意见。如小龙潭村——农家乐式的花园村；猫子山村——以茶为主的高效经济林基地；三龙坝村——采摘体验的农业园等等。

(2)规划内容系统化 以产业规划为龙头，以村庄建设为重点，以基础设施建设为根本，从城乡统筹发展的战略高度来规划新农村建设这个综合的系统工程。各村的产业规划，根据功能来定位，如全镇规划出六大产业区——茶产业区、柚子产业区、蔬菜产业区、休闲产业区、玉米种植区和规模化养殖区，根据地理位置和资源优势来确定自己的产业发展。村庄建设规划本着有利发展生产、方便生活，实事求是、适度集中与梯度迁移的原则，突出人与自然的和谐，突出农村田园风光，不推山、不填塘、不砍树。基础设施建设规划主要是通路、通电、通水，以及公共设施建设，如学校、医院、文化室、垃圾池等。

(3)规划实施可操作化 如产业规划、村庄建设规划和基础设施建设规划这3个主要规划，要求做到农民看得懂的规划、村委用得着的规划和政府管得住的规划(广州市村庄规划编制要求.广州规划局,2007-11-08)。全镇18个村的规划力求用图文表达方式，简明扼要、规范、平实、通俗易懂，充分体现村民的意愿，符合本村实际、体现村的发展方向，让农民在新农村建设中当主人、作主体、唱主角，确保广大村民关心规划、理解规划、支持规划，进而保障规划的顺利实施。

3.4 规划方法科学化

规划内容的转变，必然引起规划方法的创新。

(1)科学分析 全镇18个村的建设发展规划都是在长江大学教授专家的指导下，联合镇政府主要责任人员，深入到各村和农民群众一起做SWOT分析，即优势与劣势，机遇与威胁四个方面的分析，来确定新农村建设的目标和规划内容。

(2)自下而上联络性规划 农民、专家、政府、商人等之间相互沟通和协调，切实解决问题，促进规划目标的实现[1]。新农村建设的主体是农民，受益的也应该是农民，农民主导了新农村建设的进程、规模和质量。无论是政府、专家，还是市场，都从农民的角度来考虑问题，引导农民向着中央关于新农村建设所提出的20字方针的方向发展。所以，在规划制定的过程中，一方面，专家与政府紧密沟通，政府部门之间相互协调，切实为农民服务；另一方面，农民积极参与新农村规划，采纳农民合理化建议。

4 龙凤镇新农村建设规划实施的保障措施

新农村建设是一项复杂的、长期的社会建设工程。要扎实推进新农村建设并使新农村建设取得实效，必须继续按照中央“二十字”方针和州委“五改三建”要求，坚持科学发展观，以人为本，充分尊重农民意愿，调动群众参与的积极性，广泛凝聚社会力量，实行政府投入、群众自筹、社会捐助等“工作一体”，三方联动工作方法，共同把新农村建设推向深入。

4.1 加强组织领导

第一，成立以镇领导为组长、各相关部门主管及各村党支部书记为成员的领导小组，并明确各自的职责，指挥和协调规划的实施。第二，成立专家组，做好规划设计的解释和说明。第三，成立以村民自选的监督组，监督规划实施的进度和质量。

4.2 提高领导干部规划先行意识

规划不仅是为新农村建设绘制蓝图，而且应当成为镇领导与村干部的重要工作方法。因此，领导干部要牢固树立科学规划的理念。要通过广泛深入宣传，使广大干部群众深刻认识规划的重要性，明确科学规划是领导干部的重要职责，抓规划本身就是抓新农村建设。

4.3 建立政策保障

制定优势产业优先发展政策，根据龙凤镇实际，制定产业发展政策，支持优势产业的优先发展，并扶持龙头企业参与产业化建设；制定相关配套政策，如出台新农村沼气项目支持配套政策、房屋搬迁补贴与良种补贴政策、小康安居村和新建中心村建设信贷优先政策，保证项目按计划实施；建立农村社会保障制度，城乡一体化发展的一个主要任务就是在广大农村建立以农民养老保险和医疗保险为主要内容的社会保障制度，解决了农村社会保障问题就会更大解放农村生产力，就会给新农村建设带来根本的转变[4]。

4.4 建立新农村建设的投资体系和投入机制

建立政府、农民、外资、民间资本等多元化的投入体系，加大财政投入引导的力度，动员全社会的力量，多方筹集发展资金，带动社会资本特别是民间资本、外资投资，建立“政府引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制，建立国家、集体、个人和外资等多渠道、多层次、全方位筹集资金的投资体系。

4.5 建立新农村建设的长效管理机制

对于新农村建设的长期性、艰巨性理解要透，不断创新管理能力。新农村建设领导小组，特别是镇农办要切实担负起对全镇各村新农村建设的指导、协调、检查、督促的职能，充分发挥其主导作用，推进各项工作的顺利开展。对涉及多个部门的污水、绿化等基础配套工程，要加强协调，形成合力，减少办事环节，提高办事效率。应建立新农村建设联席制度，定期召开镇职能部门与村委会联席会议，及时分析解决新农村建设中出现的新情况、新问题。还应建立政府与农民的对话平台和协调机制[4]。农民自愿选举产生村级规划领导小组以及在农村成立起来的理事会、监事会等农民组织，一方面代表农民利益加强与政府对话，另一方面，这些民间组织要意识到自己责任的长期性，不能随着某些项目检查验收的结束而随之解散。还有在新农村建设中制定的公路养护、卫生清洁、筹资筹劳等一些制度不能成为一纸空文。

4.6 争取支撑项目，实现发展目标

逐步建立农业产业发展项目的生产、贮备、营销制度和体系，争取上级政府和各级科研院所的项目支持，帮助生产农户解决实际问题，提高产业发展水平，增加农民收入。如玉露茶产业、柚子产业等。

4.7 拓宽增收渠道，帮助农民致富，支持新农村建设

在新农村建设中，要把新农村建设和帮助农民致富有机地结合起来，千方百计增加农民收入，夯实新农村建设基础。一是大力发展特色农业，促进“一村一品”、“一村多业”的形式，坚持以市场为导向，以资源为依托，突出发展特色农业、高效农业。二是大力发展二、三产业，让更多的农民从非农产品中增加收入。三是大力发展劳务经济和“回收经济”[3]，鼓励引导农民外出务工就业，加快农村富余劳动力转移，促进劳务经济发展。同时，要积极鼓励引导外出打工人员回乡创业，创办各类经济实体，安排农民就业。

4.8 摆正农民在新农村建设中的主体地位

在新农村建设工作中，必须始终坚持做到尊重农民意愿，以农民为主体，充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，具体体现在四个“群众说了算”。一是自然村搞不搞新农村建设，要由群众说了算。二是新农村建设搞什么，要由群众说了算。在新村庄建设规划中，要让广大农民直接参与村庄的规划，最后由村民代表会议讨论决定。三是新农村建设怎么搞，要由群众说了算。四是新农村建设搞到什么程度，由群众说了算[5]。

[1]李佐军.中国新农村建设报告[M].北京:社会科学文献出版社，2006. 1～2.

[2]李海姣.新农村建设规划及其特色研究——汉寿县村庄布局规划设计[J].华中建筑，2008,(10):51～52.

[3]段院龙.当前新农村建设工作面临的新问题[N].光华时报，2009-04-29(2).

[4]九三学社中央委员会.关于新农村建设规划问题的建议[R].北京：全国政协十届五次会议九三学社提案材料之二十，82007-04-16.

[5]维 超.民意的力量——赣州市新农村建设“群众说了算”综述[N].常德日报.2006-06-16(A02).

2009-09-11

朱博文(1968-)，男，湖北天门人,管理学硕士,副教授，主要研究方向为农村经济与农业企业管理.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.04.026

F320.3

A

1673-1409(2009)04-S086-06