刘嫣姝

监督法确立了各级人大常委会监督的方式和方法,为人大监督作用的发挥提供了法制保障。但“徒法不足以自行”,在法的实现过程中,法律规范的形成和开始生效只是其发挥作用的第一步。人大监督职能的实现,需要进一步完善具体的工作制度。而在这些制度中,建立和健全人大监督的评估机制是十分必要和迫切的。

(一)

机制的原意是指一个工作系统各组织或部分之间相互作用的过程和方式。人大监督的评估机制就是指对人大监督职能履行情况起评价和估量作用的各种相关因素相互联系、相互作用而形成的体系。评估机制对人大监督职能的行使具有不可替代的独特作用:

首先,从宏观角度来看,由于我国人大是人民的代表机关,其监督职能应充分代表和反映人民的利益和需求。合理的评估机制可以指引人大根据经济和社会发展变化,及时调整监督对象和重点,完善监督方式和程序,提高监督效率,加强监督的实效,是实现监督民主的重要手段。

其次,从人大监督权运行的微观角度看,每项监督工作的开展,本身就表现为一种选择与判断的过程。如对某一问题是否进行监督,采用何种监督方式,是否提交人大或常委会审议,决议内容如何确定等。在这一系列的择优判断过程中,评估机制无时无刻不在发挥着作用,因此,完善的评估机制是科学监督的必然要求。

第三,从监督权的本质来看,它是“以权制权”的公权力制约体系的重要组成部分。一方面,人大必须积极行使监督职能避免监督权被虚置,在这个过程中往往需要克服许多因素的阻碍与制约;另一方面,监督权作为公权力,本身也存在扩张和异化的倾向,监督实效与监督立法目的之间也会出现偏差和背离。这在实践中经常体现为怠于监督、重复监督、监督不力等情形。而评估机制的运行,可以客观合理地分析出在监督工作中存在的制约因素和错误做法,起到警示纠偏作用。

因此,评估机制的完善对于提高人大监督的民主化、科学化水平和加强监督的合法性和实效性意义重大,有必要对之进行专门的探讨。而且评估机制作为人大的一种工作制度,是不能凭想象设计的,必须采用实证的分析方法,从监督实务入手,探讨有针对性的法律解决方案。从这一研究角度出发,我们就必须逐一论证以下基本命题:目前我国人大监督评估机制是否存在,现状如何;这一现存的评估机制是否符合人大监督发展的实际需求;应如何进一步完善。

(二)

从其自身的构成要素出发,考察评估机制主要就是要研究以下问题:一是评估主体的范围,即由谁进行评估;二是评估方式的择定,即如何评估;三是作出评估结论的依据,即评估的标准。以此三个基本要素为线索来考量我国人大监督评估机制的现状,我们首先可以得出的结论是,尽管目前尚缺乏具体规定,但在宪法和法律的框架下,人大监督评估机制存在并发挥着一定的作用。主要表现在:

首先,人大监督权的运行过程本身就包含了一定的评价估量因素。如人大代表提出议案要求一定数量的代表联名,联名过程自然要对议案的可行性、合法性、适当性进行讨论评估。此外,人大作为一个集体行使权力的机关,有关监督决议的通过往往需要专门委员会和常委会的数次审议,在整个审议过程中,严格的人大议事程序其实就是一个不断评议和选择的过程,具有很强的决策和纠偏能力[1]。

其次,外部评估机制的存在。根据组织法和监督法的规定,上一级人大有权撤销下级人大不适当的决议和命令,这也就意味着,人大监督职能的行使要依法接受上级人大的评估。此外,根据宪法的规定,政协和各民主党派均有权对人大工作进行评议和监督,这其中自然涵盖了对人大监督工作的评价。而且根据一般的惯例,每年各级人大召开全体会议时,政协同时开会,并列席人大会议,听取国家机关的各项报告,对人大会议议程中的重大问题进行讨论,并提出建议。学界普遍认为,这些做法可以被看做是宪法惯例[2]。所以尽管目前从惯例法的角度看,各地政协对人大监督职责的履行状况作出的正式评估和提出的相关建议和提案都是十分重要的,其实际作用和影响力也是很大的。

第三,除了上述制度外,近些年来,全国人大以及上级人大对下级人大的监督工作加强了关注支持力度,其中自然包括了对下级人大监督工作的评价比较等。开展这种评估依据的大多不是法律的明文规定,而是长期以来形成的习惯,其表现方式是多种多样的,如会议精神、领导讲话、工作评比等。这些意见、讲话虽然不具有法律拘束力,但实际上对人大监督工作产生了巨大影响,在某种意义上是一种准正式的评估机制。如在1989年,七届全国人大二次会议提出了加强人大监督的几点意见:一是强调财政监督的重要性, 二是肯定了听取审议工作汇报的监督方式,三是每年第三季度由国务院向常委会作计划预算执行情况的报告,四是提出人大监督“两院”工作,不直接处理具体案件。这些提法虽然当时只是对人大监督工作进行评估分析后提出的一些建议,不具有法律拘束力,但各级人大都普遍按照会议要求加强和改善了监督工作。经过几年的实践,积累了大量经验,在监督法制定时,很多做法被上升为法律规定。再如时任全国人大常委会委员长的李鹏对个案监督这一新兴监督方式的评价:“近些年来,一些地方人大及其常委会开展了司法机关的评议和个案监督。人大监督个案的目的是为了督促、支持审判、检察机关公正司法,而不是代替司法机关办理案件。要在不断探索总结经验的基础上,使人大监督工作进一步规范化、制度化。”[3]这一讲话在全国人大系统引起了高度重视,实际上成为当时指导人大个案监督工作的方针,在一定程度上弥补了因立法滞后而造成的无章可循的情形。

虽然上述评估机制对人大监督工作发挥了很大的作用,但是随着人大监督工作的深入开展,其局限性也越来越显现,主要体现在:

首先,各级人大没有专门负责评估事务的工作机构,监督工作缺乏必要的评价和总结。作为人民行使权力的机关,我国人大在同级国家机关中居于首位,其余的机关由人大产生并对人大负责,受人大监督,这从根本上区别于西方“以权制权”的分权制衡模式,因此对人大履行监督职责来说,自律机制就显得十分重要。在西方,加强议会内部的自律机制已经越来越引起人们的重视。这在许多国家的议会改革中都有所体现。如英国地方议会在新一轮改革中,普遍采用了莫德报告和贝恩斯报告的建议,成立了一个“政策和策略委员会,负责优先考虑各种策略,协调政策和控制地方计划的实行”。这其中当然也包括对议会监督工作进行协调和评价[4]。日本地方议会监察委员会的职责之一就是要对议会各委员会的行动进行监督审查,并向议会及议长报告。而目前在我国人民代表大会中,各专门委员会大都相对独立地开展工作,缺乏专门的机构定期对人大监督工作进行总结、评估、协调,导致主任会议和常委会也很难准确地把握和调整监督工作的重点和成效。

其次,评估方式和评估标准尚未制度化、法律化。完善的评估方式应该能够对人大监督工作进行全方位的评析和判断,既有对人大某一时期内监督工作进行总体评价的方法,也有针对某一具体监督工作进行评估的手段;对人大某一监督职责的履行,既应有事后的评估总结,也应有对监督工作启动前和运行中的评价和关注。而目前,由于我国人大评估工作主要依靠人大内部议事程序的某些制度,没有形成专门的工作机制,因此评估方式也没有专门化和制度化。

同时,对人大履行监督职责进行评估不应是任意的,必须按照科学的标准进行,目前很多学者从价值判断角度出发对评价标准进行了阐述,如正义、效益、民意、效率等[5]。而人大监督工作作为一种极其重要、极其复杂的公权力行为,其评价标准必然是十分丰富和复杂的,因此我们有必要研究一下评估工作开展得比较多的西方议会的相关实践。因为,“对于某个政府或者该政府的某个机关的评价,所依据的实际上是其他相似的政府或政府机关运作的知识。诚然,我们可以抽象地描述政府的运作,但连这种抽象也是来自于对类似具体对象的逐步了解。提出改革现存安排的建议、甚至彻底改造政府体制的建议其实也是有意或无意地基于比较。”[6]综观西方议会对监督工作的评估标准,大致可分为三类:

一是合法性标准,即评估主体对议会履行监督职责是否合法进行测评。议会监督行为的违法既包括违反实体法也包括违反程序法。前者既可能以作为的形式出现,也可能以不作为的方式出现,即不履行或怠于履行监督职责等。程序上的违法主要是指议会行使监督职权虽然有法律依据,但在行使职权时没有按照法律规定的方式进行,即没有按照法定程序办事。许多西方议会对监督程序的规定十分严格,违反之往往导致整个监督行为的无效。如日本有关法律规定,罢免地方公共团体的首长,议会的相关委员会必须召开公听会,如果没有召开,即使议会审议通过了罢免案,该罢免案亦无效。

二是合理性标准。关于合理性含义的理解是多样的,但总结实践经验,主要是以是否符合民意和是否公正为主要评断标准。因为议会作为民意代表机关,其监督行为在某些情况下虽然符合法律规定,但却出现了有悖于人民意志的情形。在这种情况下,民意或公正的标准就有必要存在。

三是技术性标准。这一标准兴起于上世纪七八十年代的政府改革。许多北欧和北美国家的地方议会开始尝试引进企业的技术性评估标准。这些技术性标准主要包括节约、效益、效果等。这些技术性标准的应用,首先就要求地方议会改变传统的监督方式,在放权给行政部门的同时,注重对效果而不是过程的控制,同时提高议会监督的效率,以求成本效益最大化。要将监督权的形式置于信任而非对抗的基础之上[7]。但需要指出的是,目前技术性评价标准在西方也仅处于实验阶段。

第三,由于对人大履行监督职能进行评估处于起步阶段,因此,目前对民众等社会力量这一新型评估主体的兴起缺乏认识和有效引导。随着我国民主改革的深入和现代信息化技术特别是网络的成熟,民众参与政治的热情不断高涨,影响不断深化和扩大。目前,民众监督的焦点仍集中于行政权力的滥用损害弱势群体权利或触犯公共利益的问题上,如对某地政府部门公费出国旅游、杭州富二代飙车撞人事件、看守所“躲猫猫”致死案等的热切关注。其监督效果往往依靠领导重视——行政机关自我纠正——检察、纪检机关介入的方式来实现,但是,这一应急的解决方式不是引导民众积极参与民主政治建设的长效机制,带有浓厚的人治色彩,而人治的弊端早有学者深刻指出也为历史所证明。因此,作为民意代表机关的人大,应顺应时代发展的要求,探索如何有效将民众监督与人大监督有机结合,建立民众参与和评估人大监督工作的制度,以更好地引导人民行使监督权,并以此为契机增强人大监督工作的实效。

(三)

前文的分析业已表明,目前我国对人大履行监督职责进行评估的相关制度远未成熟,因此,在评估机制的建立与完善方面,还有大量的工作需要完成。基于此,笔者认为,评估机制的建立并非是一朝一夕之功,但以下制度的建立健全是十分关键并有现实可行性的:

首先,应逐步在县级以上常委会设立专门的负责监督事务的委员会,定期对人大监督工作进行总结、评估,并向常委会报告。随着各级人大监督工作的展开,对每年的监督职责履行状况进行汇总、评审,对其他各委员会的监督工作进行协调,非有专门的监督委员会不足以当其任,况且,监督委员会还担负着收集有关信息、听取民意等任务,因此,它的建立对人大自律机制的完备具有重大意义。

其次,在设置专门机构的基础上,以评估程序的完善为契入点,建立规范的评估方式和标准体系。任何实体权力的形式都离不开程序的保障,对人大履行监督职权的情况进行评估就更是如此。由于我国人大监督评估工作正处于起步阶段,因此还不可能准确地描述各种评估程序的细节,但以下几个基本要求是应该引起重视的。一是评估程序的完善应注重完整性。特别是要对评估结果的提交、审议和处理程序进行细化规定,以免评估流于形式。二是要注重评估程序的科学性,适当引入第三方主体参加。由于评估对象的复杂性以及人大评估机构自身与被评估者同属权力机关,由此可能导致评估不够科学等问题。因此引入第三方主体,如公民代表、技术专家、咨询员等等参与到评估事务中是十分必要的。三是要注重对少数人意见的保护制度。人们往往认为,民主是少数服从多数,但随着民主实践的发展,越来越多的人开始认识到,“民主就是多数统治这一口号是不正确的,只有尊重和保护少数的权利,才能维护民主的力量和机制。总之,少数的权利是民主过程本身的条件。”[8]这一观念在西方议会正逐步得到制度体现和保障,很多议会委员会都实行“少数意见报告制度”。这一制度的根据是,“少数意见的存在,不但可以明确提案审查的重点,又可以对议会的决议增加国民信任的评价”[9],加之委员会是初审机关,其决议往往不具有最终效力,议会的决议也不受委员会决议的束缚,即委员会的多数并不意味是议会的多数,少数意见也有可能得到议会多数的支持。因此,在评估工作中注重建立对不同意见的梳理和报告制度,对于评估的科学性是十分重要的。

第三,应完善政协及各民主党派和民众参与监督的途径,探索建立其对人大监督工作进行有效评估的制度。扩大人大监督的民主参与程度已经成为一种必然趋势,应进一步重视发挥政协、各民主党派的监督作用,完善对其意见和提案的办理程序和结果反馈制度。同时应探索建立民众参与人大监督的法定途径,完善两方面的制度:一是对民众联名提出的某些请求人大进行监督的申诉、检举等要求,应有正式的疏导和解决程序,保障和规范人民民主权利的行使;二是对某些特定的监督事项,应主动征询社会民众的意见。人大与人民群众沟通过程中,应通过各种主动征求意见的方式,逐步摆脱消极被动的地位而成为主动的召集者和主持者,以进一步推动人民民主的良性发展。

注释:

[1]有关人大会议及议事规则的论述,参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社1998年版,第424~463页。

[2]张庆福主编:《宪法学基本理论》, 社会科学文献出版社1994年版,第92~93页。

[3]《人民日报》1998年9月17日。

[4]【英】戴维•威尔逊:《英国行政管理》,汪淑钧译,商务印书馆1991年版,第144~145页。

[5]参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社1998年版,第394页。

[6]董礼胜:《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年版,第1页。

[7]【美】戴维•奥斯本等:《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》,周敦仁等译,上海译文出版社2006年版,第118页。

[8]【美】乔•萨托利:《民主新论》,冯克利等译,东方出版社1993年版,第4页。

[9]董璠舆:《外国议会议事规则》,中国政法大学出版社1993年版,第215页。

(作者单位:山东省人大常委会法工委)