莫　娜

摘要：本文尝试通过对政府干预主义与市场自由主义二者关系的审视，探讨适度政府规模的含义，并试图找出一些构建适度政府规模的方法和思路，从而有益于行政改革向纵深发展。

关键词：政府与市场；政府规模；适度规模

一、政府干预主义与市场自由主义之争

市场经济经历了几百年的发展，在这一过程中始终贯穿着政府与市场关系的争论。从经济学说史与政府实践的脉络来看，大致经历了自由市场——市场失灵——政府干预——政府失灵——互补整合的演变轨迹。

人们对市场机制的崇拜可追溯到产生于封建社会晚期的重商主义思潮，由于处于自由竞争资本主义前期，资产阶级希望能扩大贸易顺差增加本国财富，主观上增强了国家必须采取措施干预市场经济的要求。在这样的情况下，各国政府就普遍采用了国家全面干预政策。

随着资本主义市场经济的发展，以亚当·斯密为代表的古典经济学派提出了“看不见的手”的思想，即市场机制能自动调节资源配置，引导社会达到福利的最大化，认为政府应实行“自由放任”的政策，但1929－1933年资本主义世界经济危机的爆发显露了市场的局限性，并表现为“市场失灵”。

凯恩斯主义应运而生，提出国家应干预经济生活，并推行“从摇篮到坟墓”的福利政策。然而，20世纪70年代后，资本主义国家均出现了“滞胀”现象。政府管理危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至出现了“政府失灵”。从而引发了西方政府改革的浪潮。在改革中，限制政府规模成了基本的价值追求，最小的政府是最好的政府得到了普遍的响应。

90年代以后，“新公共管理”运动把凯恩斯主义和自由主义整合起来，倡导建立“小而能的政府”，并认为政府的重要职能在于“掌好舵”。“新公共管理”的一个主要特征是要将市场机制引入公共服务组织的运作中来。但政府职能定位的市场化，并不意味着把一切都交给市场，政府社会与经济职能的收缩是有限度的。

尽管中西方以市场化取向的行政改革在运用市场机制的程度上存在着很大差距，但其改革的基点是相似的，即都从寻求政府与市场的均衡出发，控制政府职能，让市场承接政府过剩的职能。将上述历史演变过程综合起来看不难发现，政府与市场关系的交替演变，可以归纳为政府干预主义与市场自由主义之争，他们的分歧主要在于是干预多一些还是自由多一点，即政府与市场的权衡。由于政府与市场都存在失灵现象，因此，政府与市场的选择不是取舍而是程度上的选择。即在现代市场经济条件下，政府和市场作为经济协调的两种方式既相互对立，同时又是相辅相成。政府与市场各自的不同目标、优势与不足也决定了两者互相配合和协调可以维持某种程度平衡的必要性和可能性。因此，界定二者的边界，厘清哪些问题应该交给政府解决；哪些问题应该交给市场解决，是构建适度规模政府的思考起点。

二、适度政府规模的含义及其影响因素

那么，何谓适度政府规模?采用金红磊教授的定义，认为适度政府规模就是由政府职能规模和机构规模为主要决定因素，以政府合法性为底线，以经济、效率、效益为原则，可以实现帕累托最优，达到政府与公民权利均衡，政府资源最优配置以及政治、经济、社会领域良性互动的政府规模状态。

同时，由于决定政府规模的因素不是单一的而是多重的，这一问题到目前为止还没有确定结论。综合众多学者的观点，尤以政府权力、政府职能、行政成本和社会公共组织为核心影响因素。

三、构建适度政府规模的几点思考

1树立有利于构建适度政府规模的理念，建构现代行政文化

(1)解放思想、转变观念，摈弃传统计划体制下形成的“政府万能”的神话，应树立“先市场、后社会、在政府的”定位逻辑，实现“全能政府”向“有限政府”转变。

(2)善治理念。即政府的治理理念和价值取向应转向“善治”，其本质特征在于政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务进行互动合作管理。

(3)服务政府理念。即树立服务理念，实现“管制政府”向“服务政府”转变，坚持以社会为本位，培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围。

(4)建构现代行政文化。行政文化是行政主体在推行公共事务管理过程中形成的行政观念、行政意识、行政思想、行政原则等所组成的复合体。行政文化对行政组织的结构和运作、对行政主体的行政行为产生极大的影响，行政文化是一个行政机构的灵魂。因此，现代的科学的行政文化可以为构建适度政府规模提供根本与首要的保证。

2厘清政府与市场的关系，优化政府职能

(1)分清政府与市场的界限，用足市场，慎求政府。首先，分清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出。按照市场经济发展要求和社会市场化程度确定政府公共事务总体范围，改变政府在市场领域的作用方式，使我国政府规模的结构调整既能有效进入“市场失灵”的领域，也能退出市场有效配置资源的领域。其次，改革现有的资源配置方式，实现由“政府坐庄”向“市场坐庄”的转变。当今，政府应逐渐从直接管理经济的职能中淡出，显示市场的中心地位。但这并不意味着“政府正在消亡”，相反，政府的作用还更加重要。也就是说，既要用足市场，又要充分发挥政府的有效性。这就要求政府一定要慎用，即政府干预应具备一些约束条件：其一，干预应严格限制在市场失灵的领域；其二，干预后的境况应比先前有所改善；其三，干预行为同样要遵循成本——收益规则。

同时，从政府与市场二者不可分割的关系来看，政府应在以下几方面与市场一起发挥其经济职能：①为市场运行提供制度保障；②组织和保障公共物品的生产；③实现收入的公平分配；④遏制市场竞争走向垄断；⑤外部效应。市场在外部效应问题上的失灵，需要政府的充分补救，但政府有时也是外部效应的根源，所以市场失灵并不意味着政府可以完全垄断消除外部效应的领域。政府应与市场共同努力，二者通力合作才是矫正外部效应问题的正道；⑥宏观经济调控。

(2)优化政府职能，实现政府职能的新陈代谢。政府规模的构建应与政府职能相适应，不可过大或过小，政府机构和政府工作人员作为职能和权力的载体，其设置也同样应顺应政府职能。

在市场经济条件下，同时存在着削减和增强政府规模的因素，要求政府在一些领域退出，也要求政府在某些领域进入。因此，政府应该做到“有进有退”，实现政府职能的新陈代谢。首先，要求政府从微观管理经济生活中退出；其次，随着社会经济生活的不断丰富，政府在保留尚具有存在价值的原有职能之外，也要强化和新增一些职能。如政府应建立支持市场的制度，同时这种制度还应该包括一套确保、促进自由竞争的规制体系。再次，公务员总量要适应政府职能的变化。首先，按照市场经济对政府职能的内在逻辑要求，科学设置政府和核定人员编制；同时，实行“有进有退”，即公务员总量应随政府规模不断地动态调整从而趋向动态均衡。最后，政府机构的设置要适应政府职能，合理调整政府层级和幅度。

3优化政府财政支出结构，建立适应转轨经济需求的公共财政

财政支出的范围和结构体现了政府规模的总量和结构，因此，构建适度政府规模要求优化财政支出，需要在增加财政总量的基础上优化财政支出结构。

公共财政作为一种为市场提供公共服务的政府分配行为，不仅与市场经济相适应，也受到市场根本的约束与监督，公共财政限定了政府行为的活动范围只能是公共产品与市场失效的领域。因此，建立公共财政是政府职能转变的具体方式。具体说来，应该做到以下几个方面：

(1)明晰界定各级政府事权，确定各级政府公共支出范围。

(2)建立完善的公共预算管理体制。

(3)建立科学有效的绩效评价制度，以实现对政府支出行为的监督以及保证政府支出的效率。

4引入竞争机制，实现公共服务供给的多中心制度安排

由于政府本身亦存在着垄断性、官僚组织的自利性、信息不完全和政府能力有限等约束条件，政府并不能像理想中的那样将资源配置达到最优。因此，用市场的优势去改善政府的功能就显得十分有必要了，即在政府公共服务中引入竞争及市场机制，实现公共服务多中心供给的制度安排。即政府不直接生产公共产品和公共服务，而按市场原则向社会招标，由私营部门和其它非政府组织来竞标，实行市场竞争。对公共产品部门，要模拟市场机制，通过内部竞争来提高效率。同时否定审批制，尽可能减少管理权限。

5发展和扶持社会公共组织，形成政府、市场与公民社会三足鼎立局面

社会公共组织，系指行业协会、社会中介组织等非营利组织，又称非政府组织(NGO)，是满足公共目的，实现社会公善，自我管理的民间组织或团体。社会公共组织作为第三部门，已逐渐成为社会事务管理的重要力量，政府应该顺应潮流，主动进行职能分化，还权于社会，将行业性、社会性、地方性、公益性事务交给这些社会公共组织。不仅可以有效减少了政府职能扩张的途径，政府也可将有限的精力用于通过制订政策、鼓励自治、消除外部性、促进联合组织建立以及提供必要信息等来构建以服务理念为核心的适度政府规模。