城市建设中的公私利益对峙及其出路

2009-11-02方建中戴晓晓

法制与社会 2009年27期

方建中　戴晓晓

摘要城市建设和发展是社会文明和进步的重要标志,但是这种快速发展伴随着对私人利益的不断侵犯。随着私有财产权“入宪”和《物权法》对公民私有财产保护的明确规定,公民维护个人利益的意识不断加强。两者的交汇使得原本存在的公私利益冲突急剧升温。本文以杭州市丰潭路加油站建设和四季青定海村拆迁为例,从法律的角度,探寻了公私利益矛盾的原因,以期找到维护公私利益的平衡点,为缓解和解决此类冲突指明方向。

关键词城市建设土地征用房屋拆迁公私利益平等保护

中图分类号:D08文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-269-03

一、问题的提出

近年来,伴随经济的发展和城市化进程的推进,各类征用土地大量增加,由此引发的公私利益冲突也不断出现,影响较大的如:“重庆钉子户事件”①、“珠海‘护城河事件”②、“江苏句容正盘山隧道事件”③、“南京‘钉子房顶事件”④。

其实关于征地、拆迁的问题从上世纪90年代以后逐渐引起人们的注意,2004年“修宪”和2007年《物权法》颁布后,此类问题更是成为舆论关注的焦点。

不断见诸媒体的报道,很值得我们深思。城市的建设和发展一定要以牺牲公民私人利益为代价吗?如此频繁的政府与百姓冲突,其根源何在?解决此类问题的出路又在何方?带着这些疑问,我们选择发生在杭州的两个典型案例作为研究对象,希望通过深入的调查与分析,能对上述问题找到一些的答案。2007年在杭州的丰潭路发生了“毁绿建加油站,遭到居民反对”的事件。同年,杭州市又发生了“杭州农民千万住宅被强拆,申请行政复议无门”的事件。

二、研究方法和数据分析

由于杭州市定海村房屋拆迁地的被拆迁户部分已经迁走,我们主要采用个案访谈的方式进行调查。而对丰谭路加油站的调查,我们共发放了150份问卷,回收150份,有效的有145份,有效率约为97%,同时我们也进行了个别访谈。

经过调查,我们发现双方争论的焦点主要有以下几点:

矛盾一“公私利益”界定的争议:根据问卷统计显示,95%的居民认为建加油站不是出于公共利益或者直接目的并非出于公共利益。他们认为,加油站的建设破坏了原有绿地,可能加大车流量,造成交通堵塞,汽车尾气增多,小区周围环境质量下降,也会对其房产价值造成不利影响。85%居民不支持在此建加油站,10%居民强烈反对,只有4%居民支持。因此居民对加油站的建设是否出于公共利益提出质疑。

定海村被拆区域虽将被用于建造市民公园,但与此同时将建造大量的茶室和地下车库等营利性机构,村民普遍认为这样的拆迁应属于私利征收,而非政府所声称的公益征用。

矛盾二拆迁和建设程序的合法性争议:98%的居民认为他们的知情权遭到了损害。杭州市城市建设规划局声称,建加油站的早在2005年的3月就已发布过告示,但这个告示是张贴于距离小区有一河之隔的公共厕所的墙上,95%居民根本不知道这个告示。工程开建后,由于居民对这样的告示不满意,2007年的9月26日,杭州市规划局在雅士苑、金城花园、恩济花园等小区重新张贴告示,公示张贴后,有1800户左右居民签名反对丰潭路建加油站。

在定海村,由于拆迁许可证只在《杭州日报》上刊登公告,有95%居民表示不知道此次拆迁的具体时间、具体步骤,有30%的居民是通过村委会通知才知道要被拆迁,有20%的居民是通过居民之间的议论得知的。

矛盾三关于纠纷司法救济的争议:当四季青定海村居民向浙江省国土资源厅提出行政复议,要求依法撤销该许可证时,浙江省国土资源厅以其超过了法定的申请期限(从2007年9月26日在报纸上公告算起的60日内)为由驳回了他们的请求。此后,杭州市西湖区人民法院和杭州市中级人民法院均认定其“超过法定的申请复议期限”,至此,救济手段用尽。

三、公私利益冲突的原因分析

导致这种冲突的原因是多方面的,我们将从下面三方面来分析原因:

(一)立法方面

第一,公共利益的界定模糊。当前,我国各界对公共利益的理解也存在差异。中国政法大学的教授费安玲表示,公共利益可以被理解是涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商事性质的利益。也就是说,社会公共利益既不是某些个人的利益,也不是某些团体的利益,更不是直接具有商业性质的利益,而是涉及关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全的国防事业等方面的利益。梁慧星教授则对对公共利益作出了一个列举式的解释:“所谓公共利益,指道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育,环境保护、文物古迹及风景名胜的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”陈新民则认为:“公益概念最大的特色,即表现在其内容的不确定性,亦是公益的受益人及利益的抽象性。由于现代的宪法思潮,对公益概念的认知,将逐渐由对不确定多数受益人的重视,转向对公益的质量上,易言之,所谓最重要的社会利益,是以宪法的基本精神来决定,准此,即使对少数的受益人(例如对国民中少数的社会弱者,给予特别的扶持行为)的扶持措施,亦可认为是合乎现代公益之概念。”在现实生活中,由于对于公共利益的理解歧义丛生,政府拥有很大的自由裁量权,以至于滥用征收权。

针对这种现象,地方立法又没有跟上国家立法。2004年修宪,2007年《物权法》颁布,然而在杭州,其立法却存在滞后性。《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》是在2003年制定颁布的,《关于建立被征地农民基本生活社会保障制度的知道意见》是在2003年制定颁布的,《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》是在2002年制定颁布的。根据我们的调查,有70%的居民认为公私利益之所以未能达到平衡,立法的滞后和不完善、有法不依及执法不严是最主要的原因。

根据现有法律,2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》第42条:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”2004年的宪法修正案第20条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这两条法律条文都明确指出,要征收土地或者房屋拆迁,其前提是必须出于“公共利益”。

第二,补偿校准缺乏科学合理性。在国家立法层面,《城市房屋拆迁管理条例》第23条规定:“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行产权调换。除本条例规定的特殊情况外,被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”由此可见,房屋拆迁补偿还没有统一的标准,而是把权力下放给拆迁房屋所在地的省、自治区、直辖市人民政府,由各地房屋评估机构估出最后价格,根据各地经济发展水平的不同来考虑。因此就会导致补偿标准的不统一、随意性大,出现了补偿不合理的情况。具体到本案,杭州市房屋拆迁补偿标准按照《杭州市房屋重置价格》执行。对于这样的补偿标准,拆迁户的意见纷纷,房屋拆迁的补偿保准远远没有达到房屋在市场上的价格,等于每一个住户都是在亏本卖房。最终导致这样的局面,谁更“顽固”,谁就能够获得多一点的补偿,这也已经成为拆迁户的一个共识。这是不是损害了其他拆迁户的合法的权益,是不是也损害到了公共利益?

(二)执法方面

第一,征用过程不透明,双方信息不对称,造成居民的知情权被剥夺。公示的意义在于让利益相关人充分了解相关信息,但事实上,很多公示明显不规范,有掩人耳目的感觉。按照国家法律规定,“若要进行拆迁,则必须要在拆迁区域内张贴公告。”中国政法大学终身教授江平认为:“杭州市国土资源局在颁发拆迁许可证时,只采用了在《杭州日报》上刊登公告这一种方式,而未在拆迁区域内张贴公告,这一公告方式的合法性和合理性问题值得考虑。”这些“舍近求远”的公示方式,剥夺了行政相对人的知情权,变相剥夺了被拆迁人的诉讼权,存在一定的主观恶性,最终导致公共利益和私人利益的对峙。

第二,双方无对等的谈判机制,听证会流于形式。土地使用权人与开发商、地方政府没有一个环节能够平等对话。原本听证会听证能相对扩大行政参与权,避免行政机关武断地做出行政决策。然而所谓的“听证”在实践中却变了味。据了解,四季青定海村就拆迁问题开听证会,参加人员都由村主任来定,听证会进行得十分“顺利”。

第三,房屋的估价不合程序。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第34条规定,房屋拆迁估价机构的选择,应由拆迁人和被拆迁人共同选定,如双方未能就选定评估机构达成合意,由房屋拆迁管理部门从报名的具体相应法定资格的房地产评估机构中随机确定。据我们调查,定海村居民有的房屋估价都是由当地拆迁管理部门下属的房地产评估机构来承担的,其公正性很令人怀疑。其次,《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第35条规定“被拆迁房屋的市场评估价格实行公示制”,“评估价格等主要情况在拆迁范围内公示,接受社会监督”。当定海村居民被问到是否中知道附近其他居民的补偿金额时,村民一致表示不知道。本应该公示的东西,到最后成了一个秘密!

(三)司法方面

在土地征收和房屋拆迁的过程中,其中一方通常都是社会底层的群体。这些人群在强大的政府权力和开发商面前,无论多么执着和顽强,始终显得势单力薄而不堪一击。私人利益在寻求司法救济这最后一道屏障时宣告失败。另外,由于法律知识的欠缺和律师、诉讼费用的昂贵,很容易使他们放弃司法的程序,转而采取暴力对抗、上访等方式。正如被拆迁居民,现在他们自己写起诉状,自己搜查法律条文,搜集证据在法庭上与拆迁方辩论。

四、解决公私利益冲突的可能路径

城市改造和发展过程中出现的拆迁征地及公共设施的建设中纠缠了不同的利益,拆迁牵涉的主体行为均受利益的驱动。在不能有效协调的情况下,各方之间的利益相互博弈,滋生出尖锐的矛盾。因此,解决拆迁纠纷的根本办法是理顺利益关系,使之形成相互平衡的状态。

(一)建立健全相关的法律法规

立法是规范征用中不法的行为的前提和基础,一部完善的法律既可保护被征用者的合法权益,同时也能使征用方的利益得到保护,由此可以减少许多纠纷,有利于社会的和谐发展。因此立法机关应根据城市建设发展的需要,尽快制定相关的法律法规,立法机关可以把公共利益界定、拆迁管理、服务管理、补偿标准、争议调处、监督检查等方面,通过制定具体的政策规章和规范性文件,建立起依法、公正、规范、有序的房屋拆迁秩序,使政府和百姓在遇到此类问题时真正做到有法可依。

建立公正合理的补偿制度。作为人民政府,无论是出于什么理由,在拆迁和征用土地过程中要给民众合理甚至是比较照顾的补偿。房屋拆迁补偿不仅仅是用产权调来保障被拆迁人的居住条件,还要在拆迁补偿时不仅考虑被拆迁房屋的交换价值(即按市场评估价补偿),还要考虑被拆迁房屋的使用价值;补偿范围不能再局限于对房屋自身价值按重置价格进行补偿,还应考虑房屋的地理位置、用途等方面的因素,对房屋区位差价、住宅用营业房停业损失、房屋预期价值给予合理的补偿。如拆迁居住房屋,除对房屋进行补偿外,还应补偿被拆迁人的搬家费、过渡期内的临时安置费。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁、乡镇企业厂房的拆迁,被拆迁人向拆迁人主张停业损失的,也应当给予合理补偿。

(二)规范执法程序

征地程序必须遵循公开、公正、合法等原则。公开是对制度真实和知情的要求,而公平是一种社会标准,公正则是社会的价值尺度。只有做到征用的程序合法,才能更好的保障被征用者的合法利益,使之避免不必要的损失,同时也缓解了征用双方矛盾。

首先,充分保障居民的知情权。拆迁涉及当事人双方的利益,要改变征用过程不透明、双方信息不对称的局面。征用土地的告示必须按照国家法律规定在拆迁区域内张贴。政府部门还可以通过更广泛的途径进行公示,例如通过村民委员会、居民委员会、村里或者小区的公告栏。其次,建立良好沟通平台。在城市旧城改造中,有少数群众会以非理性的方式如集体上访、围攻政府来表达诉求。建立一个良好的沟通平台,引导双方作出理性的选择,对于拆迁工作有重要的促进作用。提供完全的信息是至关重要的,在信息知情的情况下,进行互惠互利的合作。发挥信访办的作用,切实做好听证,发挥政府与普通百姓之间的桥梁作用,改善政府与百姓间信息不对称的现象。

第三,合法估价房屋。拆迁补偿中核算标准的制定机构与认定机构应当相互独立。在现实操作中,核算标准的制定与进行认定的机构往往是同一个机构。这中间会出现许多影响标准合理的因素,从而不利于保障被拆迁人的合法利益。核算标准的制定机构与认定机构分离,有利于实现公平公正,更好的维护被拆迁人利益。所以,房屋拆迁估价机构必须由拆迁人和被拆迁人共同选定,按市价进行真实评估。

(三)保障公民司法救济权

首先司法权必须独立于行政权,即可以在必要时候越过行政权,直接诉诸法院。同时司法权对行政权的应该行使必要的监督。一旦行政权失去了法律的制约,容易滋生专制集权作风。所以,行政权的行使必须在法律允许的范围内,不得逾越。

考虑到一般公民法律知识的欠缺和律师、诉讼费用的昂贵,使他们放弃司法的程序,转而采取暴力对抗、上访等方式这种情况。因此可以设立专门的法律援助基金,由人民法院为那些没有能力支付律师费用的被拆迁人指派专业律师,并准许其缓交或免交诉讼费用,协助他们维护自己的合法权益。如果是公益拆迁引发的纠纷,就应该对政府提起行政诉讼。如果是商业拆迁引发的纠纷,应该是开发商和房屋所有人作为平等的民事主体所出现的纠纷,双方当事人应该提起民事诉讼。

除此之外,我们还可以采取其他一些措施来寻求城市建设中公私利益对峙的出路。例如:为居民购买养老等社会保险,对居民的生活予以保障。通过多层次的补偿安置和合理的分配,充分体现被拆迁人对拆迁地块所享有的合法土地权益;加强有关政策法规的宣传,提高群众的法律意识,在合法权益受到不必要的侵害时,有能力用法律来维护自身的权益。

五、最新立法的改进及缺陷

2009年2月10日,就在距离我们完成本次社会实践调查不到半年的时间后,杭州市政府出台《杭州市城市住宅房屋拆迁货币补偿实施意见》,这份《意见》意见的相关规定充分证明了我们在此前调查中相关结论的正确性,同时,我们认为该《意见》尚有进一步完善的空间。《意见》对补偿标准作出具体规定,对安置、补偿的期限作出了明确的规定。

同时,我们也应看到这个《意见》仍有改进的余地:

第一,行政机关自己不能成为公共利益的判断机关。国务院《拆迁条例》的第七条和浙江省《拆迁条例》第九条规定建设用地规划的许可由房屋拆迁管理部门审批即可。恰恰这些规划涉及公民房屋的征收征用,由行政机关自身来制定规则又自己来执行规划,违背了程序正义,公民权利存在受侵害的可能。

第二,是否实行强制拆迁由行政部门自身来裁决,违背了基本的“正当程序”原则。国务院《拆迁条例》第16条和浙江省《拆迁条例》18条规定,拆迁人与被拆迁人等达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。这种由行政机关政府依据自身制定的法规,来作出强制性行为的做法,很难保证公平公正,或许司法的介入是解决的路径之一。

六、结语

要处理好城市改造和房屋拆迁问题,解决城市建设中公私利益冲突,一方面,被征地一方必须顾全大局,全面支持国家建设,在规定时间内及时搬迁,保证拆迁工作的顺利进行;另一方面,政府对被征地一方的合法权益,特别是经济利益必须充分保障。城市建设一定会快速发展,只要我们能从立法、执法和司法三种方面加以完善,这一过程中的公私利益一定会从对峙转为和谐。

注释:

①2007年3月19—4月2日,“最牛钉子户”杨武、吴萍一家拒绝拆迁,他们的房子以高出地面17米而成为一座“孤岛”,在房顶上挥舞鲜艳的五星红旗,从而“重庆钉子户事件”成为舆论.

②http://www.syhouse.com.cn/News/news_info/21779-2.html,2009年8月4日最后访问。

③沪宁城际铁路暴力施工调查:闹事者称打死人赔钱.http://news.sina.com.cn/c/2008 -10-07/143916409943.shtml.

④南京钉子户防强拆房顶钉1.8万枚铁钉.http://news.qq.com/a/20081112/002901.htm.

参考文献:

[1]费安玲.论私权理念与城市私房拆迁的立法.政法论坛.2004(1).

[2]马亮亮.比较法学视野中的公共利益辨析——由重庆“钉子户”事件引发的思考.http://www.chinaelections.org.

[3]生青杰.论城市规划法的完善与房地产权利保护.中州学刊.2006(1).

[4]陈新民.德国公法学基础理论.山东人民出版社.2001年版.

[5]崔劲松.城市改造中拆迁方与被拆迁方利益博弈的法律分析.改革与战略.2008(6).

[6]杭州农民千万住宅被强拆申请行政复议无门.法制周报.2008年9月12日.