王　峰　郭丽芳

摘要在城乡土地二元体制的影响下我国集体土地的转让受到了很多不合理的限制,农民的利益受到了不同程度的侵害。为了保障农民的经济利益,统一城乡建设用地市场,促进城乡统筹,本文提出应当完善集体土地所有权确认制度同时构建集体建设土地使用权转让制度。

关键词城乡二元体制 统一建设用地市场 集体土地

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-267-02

一、城乡土地二元体制及其弊端

从建国至今的60年时间里我国农村土地制度已经经历了三次大的变革,现正在酝酿、萌生着又一次大的突破。第一次大的变革从建国到50年代初。这段时间里我国进行了土地革命,废除了几千年的封建土地所有制,农民成了土地的主人,开辟了“耕者有其田”的新时代。这一阶段的显著特点是农村土地为农民私人所有,国家承认并且依法保护农民已得土地的所有权;第二次大的变革为50年代初到1978年十一届三中全会前后。在这一阶段中生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地不经过县级以上人民委员会的审查和批准任何单位和个不得占用,从此确立了农村土地集体所有的制度;第三次大的变革为1978年十一届三中全会前后至2008年十七届三中全会前后。在这一阶段中农村土地使用制度发生了根本性转变,其体制特征是人民公社“三级所有,队为基础”的经营制度全面解体,取而代之的是“包产到户、包干到户”的使用制度,我们称之为家庭经营体制。

在城乡土地二元体制之下,城市国有土地的转让不仅有较大的自由空间,而且有较为完善的转让市场,转让的价格主要由市场来决定。在经济发展较快、土地资源日益稀缺的现状之下,土地转让的价格在不断的攀高。而农村土地的转让则受到了很大的牵制,不能直接面向土地转让市场,必须先经过行政手段予以征收,再由政府将征收的土地推向市场。而政府征收的补偿成本较之转让价格而言则微乎其微,有些政府甚至直接扣除了征收土地的补偿费用。这种城乡土地二元体制被一些政府用来当做增加财政收入的主要手段,有些甚至于公饱私囊。数据显示,土地出让收益已成地方政府的重要财政来源,普遍占到地方政府收入的30%—60%。在强大的利益驱动下耕地数量逐年减少,失地农民数量迅速上升。据国土资源部统计,近年来中国每年非农建设占用耕地一般都超过300万亩。同时这种城乡土地二元体制也是集体土地被征收后补偿较低的根本原因。如果城乡建设土地市场一体化,即使是处于公共利益的需要强制征收了集体土地,也应当像征收国有土地一样通过市场来确定征收的补偿价格,确定统一的价格补偿标准,实行同地同价。

二、完善集体土地所有权确认制度

现阶段我国集体土地主要分为建设用地和农用地两大类,由于农用土地的特殊性其不可能向建设土地那样通过市场自由流通。我们这里探讨的仅是城乡建设用地市场的统一。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,该文件明确指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革”。逐步建立城乡统一的建设用地市场是必要的,也是可行的,对于中国经济进一步健康、快速的发展而言这是一步关键性的改革。是改革就面临着风险,就意味着阻力的存在。为了减轻风险,规避阻力,我们必须建立较为完善的法律制度。

要统一城乡建设用地市场首先应当明确集体土地的所有权主体。只有明确了集体所有土地的所有权主体才能避免在建设土地使用权转让过程中所产生的利益挣扯现象,才能有力的保护所有权主体正确、及时的处分自己的合法权益,防止所有权被少数人或政府所侵犯。

我国集体土地的所有权主体在现实生活中是模糊的,从某种程度而言甚至是缺失的,但从现行的相关法律规定我们可以予以确认。《中华人民共和国土地管理法》明确了集体所有土地的所有权主体是农民集体,同时又将农民集体细分为村农民集体、村内农村集体经济组织农民集体以及乡(镇)农民集体三类。但对行使所有权的主体以及所有权的内容规定的不规范。《中华人们共和国物权法》对此进行了完善。该法指出集体所有土地的所有权依法分别由村农民集体、村内两个以上农民集体以及乡镇农民集体所享有,村内各该集体经济组织或者村民小组、村集体经济组织或者村民委员会以及乡镇集体经济组织只是代表行使而已,并不是像《中华人民共和国土地管理法》规定的由村内各该集体经济组织或者村民小组、村集体经济组织或者村民委员会以及乡镇集体经济组织享有,同时代表行使的是所有权而不仅仅是经营、管理。《中华人们共和国物权法》对集体所有土地所有权行使主体和行使权利内容的规定上更加的科学和完善。

在明确了所有权主体以后应当完善集体所有土地的登记管理。现在农民的权利意识依然淡薄,虽然国家已经以法律的形式规定了集体所有土地的登记管理制度,但很多乡村没有办理相关登记手续,致使其权利界限模糊,不利于对自身权利的保护。另一方面如果所有权没有以登记的形式确认,对后续的使用权转让登记也会造成很大的麻烦,因此我们应当按照法律的规定办理登记确权手续。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。

三、构建集体建设用地使用权转让制度

本文所述及的建设用地既包括原本已经作为建设用地的土地和现在是农用地经批准为建设用地的土地。前一种建设用地使用权的转让我们称之为建设用地使用权的直接转让,后一种建设用地使用权的转让我们称之为建设用地使用权的间接转让。这两大类土地在性质上都属于集体所有,但用途上却有很大的差别,因此在使用权转让的规制方面会存在较大的不同,下面我们分类论述。

(一)建设用地使用权的直接转让

集体土地中的建设用地主要包括《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定的乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设用地,这些建设用地不再涉及农业生产的问题,其转让不会在很大程度上影响耕地等农用土地面积的减少,不会威胁粮食安全,只要满足以下几点其转让就不应受到过多的限制。

首先,建设项目应当符合村庄和集镇的规划。城市的发展应当适度、有序,建设项目的引进应当符合规划。盲目的建设会导致土地利用效率的降低,也很可能给周围群众的生活带来负面的影响。其次,集体土地使用仅的转让应当由集体成员共同决定,在经济较为发达的郊区,所得转让金的5%-10%上缴中央财政,由中央统一调度用以促进农村落后农业的发展和提高农民较低的收入,其余转让金由集体成员共享。在落后的农村转让金则不必上缴,直接由该集体成员共享。土地是集体共有的重要资源,依据《中华人民共和国物权法》第五十九条的规定其权力应当由全体成员共同行使。具体而言便是由村集体组织成员全体会议、村内各集体组织成员全体会议以及乡镇集体组织成员全体会议通过后方可转让土地使用权。集体成员共享转让金的处置方式例如分配、投资等也由全体会议决定。再次,土地使用权转让后该土地的所有权应同时转为国家所有,原因在于一方面不管是社会主义国家还是资本主义国家,为了社会的和谐、经济的平稳过渡以及地域的均衡发展都应当实行统一的土地所有权制度。只不过在经济落后、生产力不发达的阶段为了某些政治、经济的目的而允许某些过渡性的土地所有权制度存在。另一方面,转为国有后才有利于建设用地使用权市场的高度统一。建设用地使用权市场不仅包括转让市场还包括管理、二次转让等多个方面,转为国有后才有利于其他方面的统一。

(二)建设用地使用权的间接转让

建设用地使用权的间接转让较为复杂,因为其直接涉及转让的问题之外还涉及到农用地转为建设用地的审批和耕地的复垦补偿制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续,所以农用地转为建设用地必须先按规定办理审批手续。

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住十八亿亩耕地红线。建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。《中华人民共和国土地管理法》?第三十一条规定“……非农业建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地”,这就要求我们在农用地转为建设用地予以批准时要严格按照规定实施耕地复垦补偿制度。

笔者认为复垦的方式应当是多样的,具体采用何种方式应当兼顾我国城市化的良性发展和城乡差距的缩小等原则。目前世界上发达国家的城市化率为80%以上,而2008年11月我国城市化率仅为44.9%,所以我国的城市化率有待于进一步提高。但我国人口众多,现有城市压力已经很大,我国的城市化应当从地域范围上突破,扩大城市的范围,而城市范围扩大的第一站便是郊区。相应的郊区集体土地中农用地的范围便会逐步缩小,此时复垦的土地就不宜选在郊区,而应当在广大农村地区选取,以适应城市化的进程。这就需要政府统筹安排选取合适的复垦地,有意的使农用地集中,以实现农业的机械化、产业化发展,并对复垦行为进行监督。转让建设用地使用权的集体组织应当在政府的统筹安排下积极的承担起复垦的任务。复垦后的耕地无偿的由复垦地的集体组织所有,并由其耕种,所得为其所有。同时转让建设用地使用权的集体组织还应当将转让金的5%-10%上缴中央财政,由中央统一调度用以促进农村落后农业的发展和提高农民较低的收入。而落后的农村中农用地批准转为建设用地时,复垦地则宜就近选择,所得的转让金不需上缴而全部由该集体共享,用于促进当地农业的发展和增加当地农民的收入。

四、结语

我国是社会主义国家,在统一城乡建设用地的过程中对于重要的土地自然资源我们应当始终坚持其公有性,严防集体土地私有化。至于是全民所有还是集体所有,或是部分全民所有、部分集体所有则要根据社会发展阶段和经济发展的水平而定。同时,我国是世界上人口最多的国家,庞大的人口数量对粮食的供应提出了严格的要求。为此我们必须保证耕地的数量,坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住十八亿亩耕地红线。在保障十八亿亩耕地的前提下我们也应当看到保证耕地数量的方式应当灵活,应当适应我们城市化的发展,应当有利于我们农业的现代化、集约化。而不应当固守成规影响我国经济的发展。

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